III SA/Gd 22/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...]z dnia 15 września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w M. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Decyzją z dnia 30 października 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2010 r., nr 217, poz. 1427 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w M. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 15 września 2015 r. nr [...] orzekającej o zameldowaniu A. S. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ulicy A. [...] w [...], utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o zameldowanie na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ulicy A. [...] w [...] wystąpił A. S. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2015 r. Burmistrz [...] wszczął postępowanie administracyjne o jego zameldowanie na pobyt stały w ww. lokalu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawca wraz z rodziną zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od marca 1997 r., który stanowi własność [...] S.A. z siedzibą w M. Posiada w nim swoje rzeczy osobiste, klucze do lokalu oraz uiszcza opłaty z tytułu jego użytkowania. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na terenie zakładu w strefie oddziaływania produkcyjnego, gdzie znajdują się mieszkania do zamieszkania traktowane jako lokale służbowe. Na zameldowanie wymienionego na pobyt stały nie wyraża zgody właściciel lokalu – [...] S.A. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie przesłuchania jako strony wnioskodawcy A. S., skarżącego J. B. - Prezesa [...] S.A., przesłuchania świadka oraz na podstawie kontroli meldunkowej przeprowadzonej przez Straż Miejską w [...], które to stanowiły podstawę dla organu pierwszej instancji do wydania decyzji o zameldowaniu. Z powyższą decyzją nie zgodziła się [...] S.A. W odwołaniu wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie zameldowania wnioskodawcy na pobyt czasowy. Wskazywała, że przedmiotowy budynek traktowany jest jako mieszkanie służbowe, na który z wnioskodawcą zawarto umowę najmu na czas określony. W związku z tym odwołujący wyraża zgodę jedynie na jego zameldowanie na pobyt czasowy. Rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda [...] wskazał na art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Natomiast art. 25 ust. 1 stanowi, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Art. 31 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy daje organowi meldunkowemu podstawę do zbadania zachodzących wątpliwości dotyczących spełnienia w dacie zameldowania przesłanek meldunkowych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, iż przesłanka zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu przez A. S. została spełniona. Dalej wyjaśnił, że do zameldowania nie jest wymagana zgoda właściciela lokalu lub osoby dysponującej tytułem prawnym, wystarczy sam fakt przebywania. Warunkiem niezbędnym do dokonania zameldowania jest fakt zamieszkiwania w lokalu, a ten w niniejszej sprawie nie stanowił przedmiotu sporu. Dodał również, że instytucja prawna zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego [...] S.A. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono wadliwą wykładnię przez organy przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. W ocenie skarżącego, nie można przyjąć, iż wyłącznie zamiar jest przesłanką uzasadniającą dokonanie zameldowania na okres stały lub czasowy. Skarżący wyraża zgodę ma zameldowanie wnioskodawcy wraz z rodziną na pobyt czasowy. Zdaniem skarżącego, fakt iż pobyt wnioskodawcy w przedmiotowym lokalu jest długotrwały, nie oznacza to jednak, iż "długotrwały" znaczy "stały". Budynek w którym znajduje się lokal jest budynkiem na terenie zakładu i w zależności od potrzeb może zostać w każdej chwili zmieniony sposób jego wykorzystania. Nie jest to budynek typowo mieszkalny i brak jest fizycznej możliwości stałego zamieszkania w przedmiotowym lokalu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody [...] z dnia 30 października 2015 r., która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 15 września 2015 r. o zameldowaniu A. S. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ulicy A. [...] w [...]. Skarga podlega uwzględnieniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 388 ze zm.), zwanej dalej - "ustawą". Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego i jedno miejsce pobytu czasowego (art. 27 ust. 2 ustawy). Należy zaznaczyć, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (publ. OTK-A 2002/3/34) ukształtował się pogląd, że zameldowanie osoby pod danym adresem ma odzwierciedlać rzeczywisty stan rzeczy w tym zakresie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Ewidencja ludności nie jest formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu oraz nie przesądza o jakichkolwiek uprawnieniach do lokalu. Prawidłowo zatem organ odwoławczy podniósł, że instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny. Ponadto, rację ma organ odwoławczy, że w aktualnym stanie prawnym do zameldowania nie jest wymagana zgoda właściciela lokalu lub osoby dysponującej tytułem prawnym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. przez A. S., który wniósł o zameldowanie na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ulicy A. [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, że nie ma obecnie meldunku stałego. W zgłoszeniu nie wskazał adresu ostatniego miejsca pobytu stałego (tylko [...]). Do wniosku została załączona umowa najmu z dnia 1 października 2014 r., na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2016 r. Bezspornym było w sprawie, że właścicielem spornego lokalu jest [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w M. (dalej jako: "właściciel"). W toku postępowania administracyjnego właściciel nie zgadzał się na zameldowanie na pobyt stały, albowiem umowa najmu została zawarta na czas oznaczony. Jego zdaniem, strona powinna być zameldowana na pobyt czasowy. Zatem właściciel zakwestionował możliwość zameldowania na pobyt stały. Trzeba jednak zaznaczyć, że jak słusznie podniósł organ odwoławczy, zgoda właściciela na zameldowanie nie jest obecnie wymagana, co należy odnieść również do wyrażenia zgody na rodzaj dokonywanego meldunku. Stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy, jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu orzeka organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Wątpliwości co do stałego lub czasowego charakteru pobytu osoby pod deklarowanym adresem rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej (art. 31 ust. 2 ustawy). W podstawie prawnej rozstrzygnięcia obu organów został przywołany art. 30 ust. 1 ustawy, natomiast w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przywołano art. 30 ust. 1 i 2 ustawy. Tym samym organ odwoławczy przyjął, że w niniejszej sprawie nie tylko zgłoszone dane, ale i rodzaj pobytu budzi wątpliwości. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy istotnym dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia było jednoznaczne ustalenie czy deklarowany pobyt pod wskazanym adresem ma charakter stały. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy stanowi, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W doktrynie jednolicie wskazuje się, że powyższa definicja zakłada istnienie dwóch elementów, a mianowicie : - faktu zamieszkiwania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem (element zewnętrzny - corpus); - zamiaru stałego tam przebywania (element wewnętrzny - animus manendi). Analizując charakter prawny instytucji pobytu stałego, należy dostrzec jego wyraźny związek z używanym na gruncie prawa cywilnego pojęciem "miejsca zamieszkania" i uznać, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia te dwie instytucje, z których każda staje się charakterystyczna na gruncie odpowiedniej sfery prawa: pobyt jest instytucją ze sfery prawa administracyjnego, zaś miejsce zamieszkania dla sfery prawa cywilnego. W konsekwencji też ustalenie sposobu rozumienia pojęcia pobytu stałego powinno uwzględniać uregulowanie kodeksu cywilnego, w tym w odniesieniu do zamiaru - stanowiącego element wewnętrzny (psychiczny) oraz wykładnię tego uregulowania dokonaną przez orzecznictwo w odniesieniu do miejsca zamieszkania, z zastrzeżeniem różnic w obu tych instytucjach, wynikających z odmienności prawnych. Bezspornym w sprawie był fakt zamieszkiwania pod wskazanym adresem (element zewnętrzny). Niemniej, aby można było dokonać zameldowania na pobyt stały muszą zostać spełnione oba ww. elementy łącznie. Przy czym, drugi ze składników (element wewnętrzny) o charakterze psychicznym odnosi się bezpośrednio do zamiaru (woli). Ma on aspekt tzw. wolitywny. Zamiar stałego przebywania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem należy ustalać na podstawie całokształtu okoliczności zachowania danej osoby odnoszących się do kwestii związanych z danym miejscem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że dla ustalenia miejsca zamieszkania (a więc analogicznie również pobytu) nie jest wystarczające samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, ale bez zamiaru stałego pobytu, ani też sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie połączony z przebywaniem w tej miejscowości. Ponadto, przy ustaleniu zamiaru nie można poprzestać na oświadczeniu zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich interesów osobistych i majątkowych. Skoro więc zameldowanie na pobyt stały wiąże się ściśle z istnieniem zamiaru stałego pobytu (elementu wewnętrznego), to ustalenie jego istnienia musi być jednoznaczne i nie może nasuwać wątpliwości. A takie wątpliwości w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją i nie zostały dostatecznie przez organy wyjaśnione. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o zameldowaniu nie wypowiedział się w ogóle w kwestii zamiaru stałego pobytu. Organ ten ograniczył się w swoich rozważaniach i ustaleniach tylko do faktu samego zamieszkania (elementu zewnętrznego). Natomiast organ odwoławczy w swoich rozważaniach odniósł się do umowy najmu przedmiotowego lokalu z dnia 1 października 2014 r., która została zawarta pomiędzy właścicielem a A. S. Organ ten wskazał, że godzenie się na czasowe zamieszkiwanie w lokalu, nie jest równoznaczne z wolą czasowego zameldowania. Jednak zawarcie umowy na czas określony nie jest również jednoznaczne z wolą stałego zameldowania. Wprost przeciwnie wskazuje na istnienie sprzeczności pomiędzy zamiarem stałego pobytu a wolą (zamiarem) wyrażoną w umowie najmu. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że pozostający poza sporem fakt wcześniejszego zawierania umów najmu na czas określony, nie przekładał się na dokonanie meldunku stałego w tym lokalu. Jak wynika też z treści wniosku przyczyną jego złożenia był brak "w tym momencie" stałego zameldowania (która to okoliczność nie została zweryfikowana przez organy). Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy, a zwłaszcza w świetle treści umowy, konstatacja organu dotycząca zamiaru strony musi nasuwać wątpliwości i być oceniana jako przedwczesna. Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny rozważyć całokształt okoliczności faktycznych sprawy, a zwłaszcza okoliczności związanych z zachowaniem się strony odnoszącym się do jej woli pobytu w danym miejscu. Następnie na ich podstawie dokonać jednoznacznych ustaleń związanych z charakterem tego zamiaru. Nie wykluczając przy tym możliwości uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, chociażby poprzez przesłuchanie wnioskodawcy odnośnie jego zamiaru czy wyrażonej w umowie woli. Trzeba tu pamiętać, że obaj małżonkowie są najemcami lokalu bez względu na istniejące pomiędzy nimi stosunki majątkowe, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa - art. 680 (1) kodeksu cywilnego. Innymi słowy, wnioskodawca i jego żona są stronami przedmiotowej umowy najmu. O charakterze pobytu w określonej miejscowości i pod określonym adresem decyduje zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu i ten właśnie element wewnętrzny jest tym, co przesądza o różnicy pomiędzy dwoma rodzajami pobytów, tj. pobytem stałym i pobytem czasowym (miejsce pobytu o charakterze czasowym zawiera tylko element zewnętrzny - fakt pobytu pod oznaczonym adresem). Nie może też ujść uwadze, że w decyzjach organów obu instancji brak jest odniesienia się do ostatniego miejsca stałego pobytu strony, i co ważne, ustalenia czy i kiedy strona wymeldowała się lub została wymeldowana z miejsca stałego pobytu (nie można mieć dwóch miejsc stałego pobytu). We wniosku strona powołuje się na fakt jego utraty, zaś w zgłoszeniu nie podaje adresu miejsca dotychczasowego pobytu stałego, ograniczając się do wskazania tylko miejscowości. Na zakończenie rozważań, trzeba zaznaczyć, że przedmiotem kontroli sądowej tut. Sądu była również decyzja Wojewody [...] z tej samej daty utrzymująca w mocy decyzję [...] z dnia 15 września 2015 r. o zameldowaniu na pobyt stały w spornym lokalu A. S. wraz z małoletnimi dziećmi (sygn. akt III SA/Gd 21/16). Wyrokiem zapadłym w tym samym dniu decyzje organów obu instancji zostały również uchylone. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe rozważania. Zgodnie przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.