III SA/Gd 221/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 roku Wojewoda [...], powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 149 § 1 i 2, art.145 §1 pkt 5, art.151 § 2, art.146 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r. Nr 1 poz. 1 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Starosty [...] z dnia 12 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie: 1. stwierdzenia, że decyzja Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 6 lutego 1996 r. nr [...] o uznaniu strony z dniem 6 lutego 1996 r. za osobę bezrobotną i odmowy przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych wydana została z naruszeniem prawa, 2. odstąpienia od uchylenia decyzji wymienionej w punkcie 1 z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., a mianowicie upływu pięciu lat od dnia jej ogłoszenia, 3. stwierdzenia, iż decyzja wydana z upoważnienia Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 13 maja 1999 r. nr [...] o uznaniu strony z dniem 13 maja 1999 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych wydana została z naruszeniem prawa, 4. odstąpienia od uchylenia decyzji wymienionej w punkcie 3 z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., a mianowicie upływu pięciu lat od dnia jej ogłoszenia - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: J. M. w dniu 6 lutego 1996 r. zarejestrował się w Rejonowym Urzędzie Pracy [...], jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia 6 lutego 1996 r. organ I instancji przyznał J. M. status osoby bezrobotnej z dniem 6 lutego 1996 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Status osoby bezrobotnej strona utraciła z dniem 15 września 1998 r. z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w Urzędzie Pracy. W dniu 13 maja 1999 r. J. M. ponownie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia 13 maja 1999 r. organ I instancji przyznał stronie status osoby bezrobotnej z dniem 13 maja 1999 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Status osoby bezrobotnej strona utraciła od dnia 24 października 2007 r. z powodu otrzymania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, iż J. M. wpisany jest do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] (zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 grudnia 2007 r. o wpisie strony do ewidencji działalności gospodarczej z deklarowaną datą rozpoczęcia jej prowadzenia – 15 marca 1989 r.). Po wznowieniu postępowania administracyjnego Starosta [...] wydał opisaną decyzję z dnia 12 marca 2008 r., od której J. M. wniósł odwołanie. Organ odwoławczy podniósł, iż bezrobotnym – w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie (...) zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników lub zaopatrzenia emerytalnego. Na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą (j.t. Dz.U. z 1989 r. Nr 46 poz.250 ze zm.) obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu ustawą podlegały osoby fizyczne prowadzące na własny rachunek działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137 poz. 887) za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się osobę prowadzącą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Z przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41 poz. 324 ze zm.), na podstawie której J. M. uzyskał wpis do ewidencji wynika, że podmiot gospodarczy był obowiązany zgłaszać organowi ewidencyjnemu w terminie 14 dni zmiany stanu faktycznego i prawnego, powstałe po wpisie do ewidencji. Podobnie kwestie te regulowała późniejsza ustawa – Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Z obu kart rejestracyjnych bezrobotnego wynika, że odwołujący się w dniu rejestracji w urzędzie pracy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych oświadczeń oświadczył i poświadczył własnoręcznym podpisem, iż nie prowadzi działalności gospodarczej. Dodatkowo w dniu drugiej rejestracji w urzędzie pracy strona została pouczona, że status bezrobotnego przysługuje osobie, która nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji. Bezspornym jest, iż wcześniej, tj. w dniu 15 marca 1989 r. J. M. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej, co potwierdza zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 grudnia 2007 r. oraz oświadczenie strony z dnia 28 stycznia 2008 r. W dniu obu rejestracji w urzędzie pracy J. M. mając zarejestrowaną i prowadząc działalność gospodarczą, nie spełniał warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wymaganych do posiadania statusu bezrobotnego. Rozstrzygające znaczenie dla przyznania statusu bezrobotnego w rozumieniu tego przepisu ma fakt podjęcia działalności gospodarczej. Uzyskanie wpisu do ewidencji ma charakter dowodowy – stwarza domniemanie, że dany podmiot wpisany do ewidencji działalności gospodarczej faktycznie prowadzi działalność gospodarczą od daty wskazanej we wpisie do ewidencji do daty wykreślenia tego wpisu. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność zawieszenia prowadzenia działalności w zawiadomieniu do ZUS i Urzędu Skarbowego, gdyż takie zgłoszenie jest istotne dla ustalenia istnienia obowiązku podatkowego strony, a nie powoduje ustania domniemania, ze strona nadal tę działalność prowadzi – może prowadzić. Zresztą z pism Urzędu Skarbowego w [...] i ZUS w sprawie J. M. wynika, że działalność gospodarcza nie została wyrejestrowana przez stronę z tych organów. Mając na względzie powyższe okoliczności, zasadnym było wznowienie postępowania administracyjnego w sprawach zakończonych opisanymi decyzjami ostatecznymi organu I instancji z uwagi na istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W następstwie przeprowadzenia wznowionego postępowania stwierdzono wyjście na jaw nowych, nieznanych organowi okoliczności stojących na przeszkodzie rejestracji J. M. jako osoby bezrobotnej i orzeczenia, jak uczynił to organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skarżący podniósł, że w decyzji Wojewody [...] uznano skarżącego za osobę prowadzącą działalność gospodarczą od 1989 r. do 2007 r., co jest nieprawdą. Zarzucono skarżącemu, że wyrejestrował działalność, by nie płacić podatków, co jest gołosłownym zarzutem. Skarżący nie wie, dlaczego figurował w rejestrze Starosty [...] jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, chociaż się wyrejestrował. Od czasu uzyskania środków pieniężnych na prowadzenie działalności gospodarczej zaczęły się kłopoty skarżącego i korespondencja z urzędem pracy, co spowodowało stres u skarżącego i chorobę serca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Ponieważ instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, owa wadliwość musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; po trzecie, okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Organy administracji obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że wskazane wyżej przesłanki wznowienia zaistniały w sprawie. Po wydaniu przez organ I instancji decyzji ostatecznych z 6 lutego 1996 r. oraz 13 maja 1999 r. w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne wskazujące na brak podstaw do uznania skarżącego za bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1995 r. Nr 1 poz. 1 ze zm.) Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż w dniu 13 grudnia 2007 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] wpłynęło zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 grudnia 2007 r. Z jego treści wynika, iż skarżący jest wpisany do ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...], zaś deklarowaną datą rozpoczęcia przez niego działalności gospodarczej był 15 marzec 1989 r. Ujawnione okoliczności były nowe i miały istotne znaczenie dla sprawy z tego względu, że niezbędną przesłanką do nabycia statusu bezrobotnego było spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1995 r. Nr 1 poz. 1 ze zm.) W myśl powołanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy o przyznaniu statusu bezrobotnego – bezrobotnym była osoba, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, (...), zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit. g), nie ucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) rejonowym (powiatowym) urzędzie pracy, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego. Co istotne, ujawnione okoliczności istniały w dniu wydania decyzji organu I instancji z 6 lutego 1996 r. oraz 13 maja 1999 r. i nie były mu znane w datach rejestracji skarżącego jako bezrobotnego. W dniu 16 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygnaturze akt OPS 5/96 (ONSA z 1997 r., z. 2, poz. 47), zgodnie z którą "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano m.in., że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. jest zsynchronizowane z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), która wyraźnie rozróżnia zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji i wpis do ewidencji od faktycznego podjęcia (rozpoczęcia) działalności gospodarczej. Zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji jednak powinno zawierać, oprócz innych danych, także wskazanie daty rozpoczęcia tej działalności (art. 16 ust. 1 pkt 4). Ponadto osoba, która uzyskała wpis do ewidencji, może zmieniać dane zawarte w zgłoszeniu do ewidencji, a więc także wskazaną datę rozpoczęcia działalności gospodarczej, jednakże ma obowiązek zgłosić te zmiany organowi ewidencyjnemu (art. 18). Poglądy wyrażone w niniejszej uchwale Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Tak więc, mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, skarżący nie powinien uzyskać statusu bezrobotnego nawet w sytuacji niepodjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności. Podniesione w skardze okoliczności nie mają najmniejszego wpływu na treść i wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Sformułowanie tego przepisu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania. Omawiany przepis stwarza domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Jest to oczywiście domniemanie wzruszalne. Niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia jest uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeżeli zatem w okresie w którym posiadał status bezrobotnego, skarżący nie dokonał wykreślenia uzyskanego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, to powołany przepis czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie podjęte przez niego próby wykazania, że nie podjął on żadnej działalności gospodarczej w okresie w którym posiadał status bezrobotnego. Rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 12 marca 2008 r. odpowiadało warunkom wynikającym z art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie podkreśliły, iż od dnia ogłoszenia decyzji ostatecznych Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 6 lutego 1996 r. oraz z upoważnienia Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 13 maja 1999 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu statusu bezrobotnego oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, upłynęło pięć lat. Spowodowało to stwierdzenie wydania opisanych decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tych decyzji. Z tych też względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.