III SA/Gd 222/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. J.-M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 marca 2006 roku Nr [... w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 stycznia 2006 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 marca 2006 r. Wojewoda [...] powołując m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz.1001 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania B. J. – M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 stycznia 2006 r. w przedmiocie utraty przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 grudnia 2005 r. na okres 3 miesięcy z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organy podały m.in., że B. J. – M. została zarejestrowana w dniu 12 października 1995 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. nabywając status osoby bezrobotnej. Strona była zobowiązana do stawienia się w powiatowym urzędzie pracy w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia w dniu 28 grudnia 2005 r., a termin stawiennictwa był stronie znany. Pomimo tego w wyznaczonym terminie strona nie stawiła się w urzędzie. W piśmie złożonym w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu 2 stycznia 2006 r. B. J. – M. wyjaśniła, iż powodem niestawiennictwa w wyznaczonym terminie był zły stan zdrowia (silne przeziębienie). Ze względu na brak środków na zakup leków nie zdecydowała się na wizytę u lekarza, natomiast postanowiła nie wychodzić z domu i leczyć się samodzielnie. Do takiej decyzji przyczyniły się również złe warunki pogodowe. W ocenie organu I instancji dokument przedłożony przez stronę ,, nie może stanowić usprawiedliwienia niestawiennictwa w wyznaczonym terminie", aczkolwiek organ nie wyjaśnił dlaczego; organ nie wezwał również strony do ewentualnego uzupełnienia usprawiedliwienia. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] wskazał m.in., że to na stronie, jako podmiocie wywodzącym z zaistnienia określonych faktów skutków prawnych, ciąży obowiązek udowodnienia tych faktów. Zdaniem organu strona nie udowodniła swoich twierdzeń, są one zatem niewiarygodne i nie mogą wywrzeć w sprawie pożądanego przez stronę skutku prawnego. W ocenie organu odwoławczego w zakresie usprawiedliwiania niestawiennictwa bezrobotny podlega takim samym rygorom jak pracownik, który stosownie do § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz.U. Nr 60 poz.281) jest zobligowany w przypadku czasowej niezdolności do pracy przedłożyć zaświadczenie lekarskie o takiej niezdolności, wystawione zgodnie z przepisami o orzekaniu o czasowej niezdolności do pracy. Przepis § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.Nr 65 poz.741) stanowi, że zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby powinno być wystawione na druku ZUS ZLA. Strona na wyznaczony dzień stawiennictwa w urzędzie pracy takiego zaświadczenia nie przedłożyła, a zatem nie udowodniła w sposób prawem przewidziany uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, co w świetle art.33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uzasadniało wydanie orzeczenia w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego na okres 3 miesięcy. B. J. – M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia negatywnego dla niej rozstrzygnięcia. Skarżąca zaznaczyła, że nie zgłosiła się w wyznaczonym dniu w powiatowym urzędzie pracy z powodu choroby. Przyczyny tego niestawiennictwa uzasadniła, zdaniem skarżącej - dostatecznie, w piśmie z dnia 2 stycznia 2006 r., złożonym w urzędzie pracy , przy czym zachowany został ustawowy siedmiodniowy terminu. Skarżąca uważa, że przy rozpatrywaniu sprawy nie wzięto pod uwagę jej trudnej sytuacji życiowej. Od dłuższego czasu na własną rękę poszukuje pracy, lecz jak dotychczas bezskutecznie; zasadniczą przeszkodą jest jej wiek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewoda [...] powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 23 lipca 1993 r. sygn. akt II SA 1022/93, ONSA 1994/3/115 oraz wyrok z dnia 23 lutego 1993 r. sygn. akt II S.A. 95/93, Prawo i Życie 1993 nr 49, str.4). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) warunkuje uzyskanie i zachowanie statusu bezrobotnego od legitymowania się gotowością do podjęcia zatrudnienia. W celu potwierdzenia tej gotowości i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się w wyznaczonych terminach do właściwego powiatowego urzędu pracy. Obowiązek ten wynika z art. 33 ust. 3 powołanej ustawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organów obu instancji stanowił przepis art.33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, iż sprawy dotyczące statusu osoby bezrobotnej należą do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. W ocenie Sądu, zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy orzekły w sprawie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem nie zdołały należycie i dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia oraz - art. 107§1-4 kpa, bowiem w uzasadnieniach decyzji nie rozważono całości materiału dowodowego sprawy. Organy nie wyjaśniły, dlaczego odmówiły wiarygodności dowodom przedłożonym przez stronę, przy czym nie wzywały strony do ich uzupełnienia bądź – uwiarygodnienia. Nie skorzystano również z możliwości przesłuchania strony. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miała ocena, czy przedstawione przez stronę dowody uzasadniają, tj. usprawiedliwiają niestawiennictwo strony w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia 2 stycznia 2006 r. skierowane do Powiatowego Urzędu Pracy w G., w którym wyjaśniła przyczyny niestawiennictwa. Organy administracji całkowicie pominęły przedstawione w tym piśmie okoliczności, uznając, że skoro skarżąca nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.Nr 65 poz.741), to nie usprawiedliwiła swojego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu 28 grudnia 2005 r. Z powyższą argumentacją zgodzić się nie można. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedstawione przez stronę wyjaśnienia zawarte w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2006 r. – w ocenie organów administracji - okazały się niewystarczające, rzeczą tych organów było przeprowadzenie innych dowodów w trybie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto Sąd zauważa, iż w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 23 lipca 1993 r. sygn. akt II SA 1022/93, ONSA 1994/3/115 sformułowany został pogląd, iż usprawiedliwienie niestawiennictwa w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy może być wykazane wszystkimi środkami dowodowymi, o których mowa w art. 75 k.p.a. Powyższe orzeczenie zapadło wprawdzie pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) niemniej podkreślić należy, iż teza w nim zawarta pozostaje aktualna również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji jeszcze raz wnikliwie przeprowadzą postępowanie dowodowe przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a. i przeanalizują, czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do pozbawienia skarżącej statusu bezrobotnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.