III SA/Gd 226/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 22 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 6 grudnia 2004 r. nr [...]. III SA/Gd 226/05 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 6 grudnia 2004r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u E. K. choroby zawodowej – nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi. Organ przedstawił przebieg pracy zawodowej strony, jak również powołał się na treść znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń lekarskich. W wyniku badania specjalistycznego Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u E. K. choroby zawodowej. E. K. złożył odwołanie od w/w orzeczenia do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., który w orzeczeniu z dnia 6 września 2004r. nr [...] również orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u E. K. raka krtani za chorobę zawodową. Organ stwierdził nadto, że sporządzając karty oceny narażenia zawodowego uwzględnił przebieg pracy zawodowej ze szczególnym zwróceniem uwagi na rodzaj materiału, z jakiego były wykonane ochrony osobiste. Biorąc to pod uwagę organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. E. K. złożył od powyższej decyzji odwołanie. Wskazał w nim na niesatysfakcjonujący go sposób przeprowadzania badań lekarskich w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w G. i brak tego badania w Instytucie Medycyny Pracy w Ł.. Strona podnosi, że nie rozumie treści orzeczenia lekarskiego, z której wynika, że najbardziej typowe nowotwory związane z rakotwórczym działaniem azbestu to rak płuca i międzybłonniak opłucnej. Zdaniem strony użycie sformułowania "najbardziej typowe" nie wykluczają ujemnego działania azbestu na inne narządy organizmu człowieka. Również stwierdzenie, że nie ma zwiększonego (w porównaniu z populacją ogólną) zachorowania na raka krtani w populacji osób narażonych na azbest, jest zbyt ogólnikowe. Opierając się na danych statystycznych nie można określić jednoznacznie przyczyny powstania choroby danej osoby, ponieważ jest to sprawa indywidualna i wiąże się ona ze skłonnościami na wpływ czynników zewnętrznych. Jest to również kwestia odporności organizmu, która w przypadku strony mogła być zachwiana na skutek zmian klimatycznych (Irak, Libia). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] prowadząc postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o wydanie opinii uzupełniającej w sprawie. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 9 lutego 2005r. stwierdzono, że wyniki badań epidemiologicznych, na które powołują się najnowsze publikacje z zakresu patologii zawodowej – nie stwierdzają związku przyczynowego pomiędzy narażeniem na pył azbestu, a rakiem krtani. Nadto, mechanizm szkodliwego działania pyłu azbestu nie powoduje obniżenia odporności organizmu człowieka. W końcu stwierdzono, że kontakt strony z przedmiotami zawierającymi azbest nie jest jednoznaczny z narażeniem na pyły azbestu, które powstają głównie przy przetwarzaniu i produkcji z wykorzystaniem tego materiału. Decyzją z dnia 22 marca 2005r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i treści złożonego przez stronę odwołania, organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Stwierdził, że karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona przez jednostkę uprawnioną i wynika z niej, że E. K. pracował w latach 1962 – 1988 w wielu zakładach pracy na stanowiskach: monter, spawacz, ślusarz w narażeniu na dymy i pyły spawalnicze. Nadto, z akt sprawy wynika, że pracując w "A" Ch. i "B" miał on kontakt z materiałami zawierającymi azbest (koce azbestowe, rękawice i fartuchy ochronne, nałokietniki i rękawy azbestowe). Organ powołał się na treść orzeczeń lekarskich, z których wynika, że brak jest podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej. Stwierdzono w nich, że narządem, w którym azbest może indukować nowotwory złośliwe jest płuco, a najbardziej typowe nowotwory związane z rakotwórczym działaniem azbestu to rak płuca i międzybłonniak opłucnej. Instytut Medycyny Pracy w Ł. wydał orzeczenie na podstawie dokumentacji, ponieważ rozpoznanie kliniczne choroby ustalone w specjalistycznych jednostkach służby zdrowia i potwierdzone badaniem histopatologicznym nie budziło wątpliwości i nie wymagało dodatkowej diagnostyki. Organ powołał się również na treść opinii uzupełniającej z dnia 9 lutego 2005r. Skargę na powyższa decyzję złożył E. K.. Skarga w swej treści jest powtórzeniem treści odwołania, które Sąd szczegółowo przedstawił powyżej. W konkluzji skarżący stwierdza, że spawanie, warunki klimatyczne oraz systematyczne narażenie organizmu na opary i pyłki azbestu musiały mieć wpływ na stan zdrowia skarżącego i były przyczyną powstania raka krtani. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Nadto, w myśl art. 135 ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Stosownie do postanowień § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 32, poz. 1115) przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika, w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. Ocenę narażenia zawodowego sporządza się na formularzu określonym w przepisach w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób, przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej na podstawie odrębnych przepisów przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także, jeśli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 rozporządzenia lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Wniosek o ponowne badanie składa się w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego za pośrednictwem jednostki orzeczniczej I stopnia, zatrudniającej lekarza, gdy wydał orzeczenie ( §7 ust. 1 rozporządzenia). Jak wynika z akt sprawy organy orzekające w sprawie wydając decyzję o niestwierdzeniu choroby zawodowej u skarżącego oparły się na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. nr [...] i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nr [...], opinii Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 9 lutego 2005r. oraz kartach oceny narażenia zawodowego z dnia 12 maja 2004r., 22 września 2004r., 30 listopada 2004r. i 17 marca 2005r. W tym miejscu należy zauważyć, że oba w/w orzeczenia zostały wydane w oparciu o sporządzoną w dniu 12 maja 2004r. kartę oceny narażenia zawodowego, która w porównaniu z później sporządzonymi kartami jest niestaranna i lakoniczna. Być może z tej przyczyny orzeczenie jednostki orzeczniczej I stopnia jest zdawkowe i de facto nie wyjaśnia z jakiej przyczyny orzeczono o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Stwierdzono w nim jedynie, że zakład pracy, z pracą w którym wiązało się podejrzenie choroby zawodowej ("C") poinformował, że skarżący w swojej pracy zawodowej nie miał styczności z azbestem, wobec czego stwierdzono, że rak krtani u skarżącego nie jest choroba zawodową. W orzeczeniu w ogóle nie odniesiono się do oceny działania innych czynników występujących w środowisku pracy na zdrowie skarżącego – chodzi o pyły i gazy spawalnicze. Z kolei z orzeczenia jednostki orzeczniczej II stopnia wynika, że E. K. pracował w latach 1964 – 1988 jako spawacz w narażeniu na pyły i gazy spawalnicze. Z oceny narażenia zawodowego wynika, że w składzie pyłów i gazów nie zidentyfikowano czynników o działaniu uznanym za rakotwórcze. Następnie wskazano, że pisma pracodawcy "D" S.A. wynika, że w okresie pracy w tym zakładzie w latach 1075-1988 skarżący nie był narażony na azbest i nie miał z nim styczności. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że w okresie pracy w latach 1975-1988 był narażony na działanie azbestu, powołując się na aktualną wiedze medyczną stwierdzono, że azbest jest uznawany za czynnik rakotwórczy, jednak narządem, w którym azbest może indukować nowotwory złośliwe jest płuco, a najbardziej typowe nowotwory związane z rakotwórczym działaniem azbestu to rak płuca i miedzybłonniak opłucnej. Nie stwierdzono natomiast zwiększonego ( w porównaniu z populacja ogólną ) zachorowania na raka krtani w populacji osób zawodowo narażonych na azbest. W tym miejscu należy stwierdzić, iż opinie jednostek I i II stopnia nie są zbieżne i jednoznaczne i w tej sytuacji rzeczą organów było wyjaśnienie tych rozbieżności. Orzeczenia lekarskie w sprawie choroby zawodowej mają bowiem walor opinii biegłych w rozumieniu art. 84§1 k.p.a., muszą zatem być sporządzone w sposób zrozumiały zarówno dla organu jak i stron a także dla Sądu, który dokonuje oceny legalności decyzji. Winny być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący. Tymczasem w omawianej sprawie uzasadnienie obydwu orzeczeń jest niezwykle lakoniczne. Trudno też uznać za przekonywujące uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie, tak jak ma to miejsce w orzeczeniu jednostki II stopnia, jedynie o opartą na wynikach badań epidemiologicznych aktualną wiedzę medyczną i w efekcie tego stwierdzenie braku występowania zwiększonego (w porównaniu z populacja ogólną ) zachorowania na raka krtani w populacji osób zawodowo narażonych na azbest. Należy przy tym zauważyć, że to ostanie sformułowanie nie wyklucza możliwości zachorowania na raka krtani przez osoby zawodowo narażone na azbest, zadaniem jednostek orzeczniczych było natomiast wykazanie, że w konkretnym przypadku nic nie przemawia za zawodową etiologią tego schorzenia. W ocenie Sądu oba w/w orzeczenia lekarskie i opinia uzupełniająca z dnia 9 lutego 2005r. takiego stanowiska jednostek orzeczniczych nie uzasadniają. Warto też zwrócić uwagę na fakt, że istotne znaczenie dla powstania choroby w związku z warunkami pracy ma także osobnicza wrażliwość pracownika na czynniki szkodliwe występujące w pracy. Ten sam czynnik może u różnych osób wywołać różne reakcje organizmu. ( tak zob. wyrok z dnia 27 lutego 1998r., sygn. akt I SA 1862/97, LEX nr 45840, wyrok z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt I SA 2244/00, LEX nr 53801). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż bez orzeczenia lekarskiego - opinii, bądź sprzecznie z nim, organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego ( tak zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2002r., sygn. akt OPS 3/02). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że w sprawach chorób zawodowych orzeczenia wydane są przez organ administracji publicznej, który przy rozpoznaniu stosuje kodeks postępowania administracyjnego ze wszystkimi konsekwencjami, chyba, że powołane wyżej rozporządzenie zawiera odmienne regulacje. Oznacza to, że organ orzekający nie jest zwolniony od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Utrwalone orzecznictwo NSA zwraca uwagę, że organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia (por. wyroki NSA z 15.03.1994r. SA/Wr 147/94;18.08.1998r. I SA 823/98;05.11.1998r. I SA 1200/98; z 15.06.1999r. IV SA 1061/97). Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z prośbą o wydanie opinii uzupełniającej do orzeczenia nr [...], która, jak wskazano wyżej, nie wyjaśnia w sposób przekonywujący stanowiska jednostki. W tym stanie rzeczy skoro sprawa nie została wyjaśniona do ostatecznego załatwienia, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie opinii przez zobowiązanie biegłych do szczegółowego wyjaśnienia z jakich przyczyn stwierdzony u skarżącego rak krtani nie dał podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii tej choroby. Wobec uchylenia rozstrzygnięć odmawiających stwierdzenia choroby zawodowej przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania.