III SA/Gd 227/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie : WSA Alina Dominiak (spr.), NSA Marek Gorski, Protokolant: Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 listopada 2003 r. nr OZ.G.7410-1/5/03 Starosta , powołując się na art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz.1086 ze zm.) oraz § 10 i 11 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454 ze zm.) odmówił ujawnienia wpisu w ewidencji gruntów i budynków umowy dzierżawnej Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1995 r. zawartej przez "A" S.A. z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa w miejscowości M. i P., gmina M.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl § 10 i 11 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków podlegają dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawcami", zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis art. 28 powołanej ustawy dotyczy zaś praw do emerytury lub renty inwalidzkiej na rzecz rolnika. Organ pierwszej instancji nadto wskazał, że wniosek winien być złożony wspólnie przez podmioty, które zawarły umowę dzierżawy. W odwołaniu skarżąca- "A" S.A. w P. wskazała, iż brzmienie § 11 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zezwala – wbrew odmiennemu stanowisku organu pierwszej instancji- na ujawnienie każdej umowy dzierżawy nieruchomości na wspólny wniosek stron, niezależnie od przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skarżąca podniosła, iż złożony wniosek miał umożliwić spółce szybkie pobieranie wypisów z rejestru gruntów, bez konieczności angażowania w sprawę wypisu właściciela nieruchomości, nie zaś wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością. Obecnie bowiem za każdym razem skarżąca musi korzystać z pośrednictwa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednocześnie z odwołaniem skarżąca wraz z Agencją Nieruchomości Rolnych Gospodarstwem Nadzoru i Administrowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa w B. Biuro Terenowe w P. złożyła wniosek "o zarejestrowanie umowy dzierżawy Nr [...] z dnia 1 sierpnia 1995 r." Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 17 lutego 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że sposób prowadzenia i aktualizacji ewidencji gruntów ustalają przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które w § 11 ust. 1 p.2 odsyłają do ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ odwoławczy podniósł, iż § 11 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa sposób zapisania w ewidencji wyłącznie dzierżawy jako zależnej formy własności. Przepis ten ustala warunki zapisu, w tym kryteria określające podmiot, wskazane przez ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników. W ocenie organu skarżąca nie spełnia powołanych warunków i z tych przyczyn nie może zostać zapisana jako dzierżawca w ewidencji gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca ponownie podniosła, iż z brzmienia § 11 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie wynika, by wpis prawa dzierżawy uzależniony był od obowiązku ubezpieczenia społecznego rolników. Powołując się na treść art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne skarżąca wskazała, iż jest "ową inną osobą prawną, w której władaniu znajdują się grunty i budynki państwowe" i ma interes prawny w ujawnieniu swoich praw dzierżawy, gdyż bez takowego wpisu nie ma możliwości szybkiego pobrania wypisów z rejestru gruntów, bez konieczności angażowania w sprawę poboru wypisu właściciela nieruchomości - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nadto skarżąca podała, że szereg instytucji wymaga potwierdzania określonych faktów lub stanu prawnego wynikającego z wypisu z rejestru gruntów. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, jako naruszające przepisy art. 20 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy § 11 ust. 1 pkt 1 e rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.) w art. 20 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Art. 20 ust. 4 ustawy przewiduje, że Rada Ministrów może rozszerzyć, w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej. Art. 26 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi natomiast, że minister właściwy do spraw architektury i budownictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Na podstawie powyższego przepisu Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454). Rozporządzenie to w § 11 stanowi: 1. W ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także: 1) dane dotyczące: a) użytkowników wieczystych gruntów, b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, 2) dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawcami", zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636 i z 2000 r. Nr 45, poz. 531), 3) opis praw: osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w pkt 1 i 2 oraz w § 10 ust. 1 pkt 2, do gruntów, budynków i lokali, 4) informacje o dokumentach, które stanowiły podstawę do sporządzenia opisu, o którym mowa w pkt 3, 5) datę i zegarowy czas wpisania danych do bazy danych, 6) datę ostatniej weryfikacji danych. 2. Dane ewidencyjne o gruntach będących przedmiotem dzierżawy oraz o dzierżawcach ujawnia się w ewidencji wyłącznie na wspólny wniosek podmiotów, które zawarły umowę dzierżawy. W ocenie Sądu decydujące znaczenie dla oceny zasadności skargi ma treść przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z których wynika, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się w odniesieniu do gruntów państwowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części ( art. 20 ust. 2 pkt.1 ustawy). Przedmiotowy grunt, co nie było sporne, jest gruntem państwowym , zaś skarżący jest osobą prawną, w której władaniu grunt się znajduje. Rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie może zawężać katalogu osób podlegających wykazaniu w ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego należy rozważyć, jak należy rozumieć użyte w przepisie § 11 ust. 1 pkt 1 lit. e) rozporządzenia pojęcie " użytkownicy gruntów państwowych i samorządowych". Użytkowanie to prawo rzeczowe ograniczone unormowane w kodeksie cywilnym w art. 252 i następnych, a użytkownik - to osoba wykonująca prawo do używania rzeczy i do pobierania jej pożytków. Użycie w przepisie § 11 ust. 1 pkt. 1 lit. e) rozporządzenia pojęcia "użytkownik", brzmiącego identycznie jak pojęcie określające osobę wykonującą prawo rzeczowe ograniczone z art. 252 kc budzi wątpliwości interpretacyjne, lecz jest powszechnie wiadome - choć taka praktyka legislacyjna nie jest wskazana - że prawodawca może w różnych aktach prawnych nadawać temu samemu terminowi odmienną treść. Przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa stosować należy nie tylko wykładnię gramatyczną , lecz także wykładnię systemową i celowościową. Skoro więc ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 20 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się w odniesieniu do gruntów państwowych inne osoby prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części , to logiczne wydaje się, że wykładnia § 11 ust. 1 pkt. 1 lit. e) rozporządzenia powinna prowadzić do realizacji takiego właśnie celu ustawodawczego. Pozwala to z kolei przyjąć, że użyty w § 11 ust. 1 pkt 1 lit. e) rozporządzenia termin "użytkownik" nie jest tożsamy z użytkownikiem wykonującym ograniczone prawo rzeczowe z art. 252 kc, lecz rozumiany być powinien jako osoba używająca , władająca rzeczą. Podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 sierpnia 1996 r. , sygn. akt III SA 962/94 ( LEX nr 27293), w którym stwierdził, że użyty w art. 21 ustawy z 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych termin "użytkowanie" nie jest ograniczonym prawem rzeczowym z art. 252 kc, lecz rozumiany może być wyłącznie jako używanie rzeczy. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie miał na uwadze powyższe wskazania oraz rozważy okoliczność, że jednocześnie z odwołaniem od decyzji I instancji został złożony wspólny wniosek obu stron umowy dzierżawy o ujawnienie danych w ewidencji. Uwzględniając skargę Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w ocenie Sądu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Akt, którym odmówiono uwzględnienia żądania nie podlega bowiem wykonaniu, a tymczasowa ochrona wynikająca z przepisu art. 152 cytowanej ustawy z istoty swojej dotyczy aktów i czynności, które podlegają jakiemukolwiek wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.