III SA/Gd 227/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 28 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/ Gd 227/06 UZASADNIENIE Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...], decyzją z dnia 28 lutego 2006r. nr [...], powołując się na przepisy art. 5 pkt. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późno zm.) i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - po rozpatrzeniu odwołania R. K. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] nr [...] z dnia 19 grudnia 2005r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], wydając decyzję o braku podstaw do stwierdzeniu choroby zawodowej u R. K., oparł się na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] nr [...] z dnia 04.04.2005 r. i Instytutu Medycyny Pracy [...] nr [...] z dnia 25.07.2005r. oraz karcie oceny narażenia zawodowego sporządzonej w dniach: 26.08.2005r., 19.09.2005r. i 08.12.2005 r. Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że R. K. pracował od 1959 r. do 1962 r. w "A" w G. (obecnie "B" Sp. z o.o.) na stanowisku frezera. Następnie od 1962 r. do 1975 r. był frezerem, frezerem narzędziowym w "C" w G.. W latach 1975-1976 zainteresowany był tokarzem-frezerem i tokarzem w "D" w G., a następnie w latach 1976-1991 był monterem maszyn i urządzeń okrętowych oraz frezerem w "E" S.A. Badania dźwięku wykonywane na stanowiskach pracy w "F" S.A. wykazywały przekroczenia normatywów higienicznych. Wyniki pomiarów środowiskowych przeprowadzone w "G" w G. i "H" w G. są spoza okresu zatrudnienia zainteresowanego, ale również wykazywały przekroczenia poziomu dźwięku. Z okresu pracy strony w "I" w G. brak danych dotyczących pomiarów środowiskowych. Badania dźwięku spoza okresu zatrudnienia zainteresowanego w ww. zakładzie nie wykazały przekroczeń normatywów higienicznych. Orzeczeniem WOMP [...] rozpoznano u R. K. niedosłuch obustronny czuciowo nerwowy i przewodzeniowy lokalizacji pozaślimakowej. Stwierdzony niedosłuch nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, brak więc było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Od tego orzeczenia R. K. odwołał się do Instytutu Medycyny Pracy [...]. W orzeczeniu IMP [...] rozpoznano u R. K. obustronny mieszany ubytek (zwłaszcza dla ucha lewego z wyraźnym komponentem przewodzeniowym) o wielkości dla UP - 70 dB, dla UL - 76,6 dB. Stan po operacji radykalnej ucha środkowego lewego. Stwierdzony ubytek słuchu nie spełniał warunków wymaganego kryterium zawartego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Ponadto w orzeczeniu wskazano, że zgodnie z § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, dochodzenie swych roszczeń o uznanie choroby zawodowej z poz. 21 wykazu jest możliwe w ciągu 2 lat od ustania narażenia, a w przypadku R. K. warunek ten nie został spełniony. W odwołaniu od decyzji organu I instancji R. K. podnosił, że nigdy nie chorował na zapalenie ucha środkowego. Orzeczenie oparte jest na "wywiadach" a nie na badaniu słuchu. Nadto w 1984 r. i 1993 r. R. K. składał wniosek o przyznanie choroby zawodowej, lecz wg pracowników służby zdrowia "J" nie mógł się o nią ubiegać, gdyż w tym czasie stwierdzono już u niego chorobę zawodową płuc. Obecnie aparaty słuchowe niewiele mu pomagają. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] rozpatrując odwołanie, wystąpił do IMP [...] z prośbą o wydanie opinii uzupełniającej orzeczenie z uwzględnieniem zarzutów odwołującego i stwierdził, że karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona przez jednostkę uprawnioną. Z wysokim prawdopodobieństwem można przyjąć, że zainteresowany wykonując czynności zawodowe w latach 1959-1962 i 1975-1976 mógł być narażony na hałas. Z okresu pracy R. K. w "K" w G. tj. w latach 1962-1975 brak danych dotyczących pomiarów środowiskowych. Natomiast pomiary natężenia hałasu wykonane poza okresem zatrudnienia zainteresowanego w pomieszczeniu narzędziowni w którym pracował nie wykazały przekroczeń normatywów higienicznych hałasu. Orzeczenia lekarskie zostały wydane przez lekarzy uprawnionych, zatrudnionych w instytucjach upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych. W opinii uzupełniającej orzeczenie nr [...] z dnia 25 lipca 2005 r. IMP [...] podtrzymał tak pod względem formalnym jak i merytorycznym treść ww. orzeczenia i wyjaśnił, że: "... wprawdzie badany podaje w wątpliwość treść wywiadu lekarskiego, to jednak wyniki badań audiologicznych zarówno w WOMP w G. jak i w Instytucie potwierdzają wyraźną obustronną komponentę przewodzeniową niedosłuchu... ". Pacjent zgłaszał w wywiadzie lekarskim przebyte zapalenie uszu środkowych, a otrzymane wyniki badań potwierdzają patologię w obrębie ucha środkowego (obustronnie). IMP wskazał także, że R. K. podał, iż nasilenie dolegliwości zapalnych uszu środkowych miało miejsce właśnie w latach osiemdziesiątych, co potwierdza badanie przedmiotowe, które ujawniło obustronne zmiany pozapalne (zrosty, zabliźnienia, perforacja błony bębenkowej ucha prawego). Zmiany te świadczą o trwającym wiele lat i nawracającym procesie zapalnym w uszach środkowych. Zatem również w latach 80-tych komponenta przewodzeniowa niedosłuchu była wyraźna i również nie dawałaby podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Ponadto IMP [...] stwierdził, że załączone badania audiometryczne z 1992 r. i 1993r. nie mają wartości porównawczej ze względu na to, iż oznaczono na nich tylko krzywe przewodnictwa powietrznego, co uniemożliwia ocenę komponenty przewodzeniowej niedosłuchu, co ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie. Stwierdzone narażenia na ponadnormatywny poziom dźwięku jest jednym z warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, jednakże podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest rozpoznanie takiej choroby - a ten warunek nie został spełniony. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. K., podnosząc, że wykonując pracę zawodową na różnych stanowiskach był przez 32 lata narażony na hałas. Skarżący zamierzał ubiegać się o stwierdzenie u niego choroby zawodowej – niedosłuchu już w latach 1983 i 1993, lecz według pracowników służby zdrowia "L" nie mógł tego uczynić z powodu wcześniejszego stwierdzenia u niego choroby zawodowej płuc. Skarżący stwierdził, że nie przechodził faktycznie zapaleń ucha środkowego, a jedynie w 1982r. usunięto mu perlaka. Zdaniem skarżącego to lata pracy w hałasie spowodowały u niego chorobę uszu i głuchotę. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), zwanego dalej rozporządzeniem, przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Stosownie zaś do treści § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Pozycja 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia obejmuje obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Zatem jedynie rozpoznanie przez właściwe jednostki służby zdrowia takiego rodzaju uszkodzenia słuchu pozwalałoby na stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej. Zwrócić należy jednakże uwagę na to, że Instytut Medycyny Pracy w swym orzeczeniu wskazał, że u skarżącego występuje mieszany obustronny ubytek słuchu. Zatem domniemywać należy, że obok szeroko omawianej komponenty przewodzeniowej stwierdzono u skarżącego współistniejącą komponentę innego rodzaju. Kompleksowego rozważenia i zbadania wymagają zatem wszystkie możliwe przyczyny uszkodzenia słuchu u skarżącego. Możliwa jest bowiem sytuacja współistnienia różnych elementów mających wpływ na ewentualne uszkodzenie słuchu. Wyodrębnienie komponenty charakterystycznej dla ubytku słuchu typu ślimakowego i ocena, że z wysokim prawdopodobieństwem mogłaby samodzielnie doprowadzić do ubytku w takim rozmiarze, o którym mowa w rozporządzeniu czyniłoby zasadnym stwierdzenie choroby zawodowej. Nie może bowiem pracownika pracującego w warunkach szkodliwych pozbawiać możliwości stwierdzenia choroby zawodowej nałożenie się na zawodowe źródło choroby innych przyczyn o charakterze pozazawodowym, jeśli przyczyny zawodowe mogłyby samodzielnie spowodować skutki chorobowe, o których mowa w rozporządzeniu. Zaniechanie wyjaśnienia powyższych wątpliwości w zakresie orzeczeń lekarskich dotyczących uszczerbku słuchu występującego u skarżącego stanowi naruszenie wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązków podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że okres dwóch lat od daty ustania narażenia zawodowego, o którym mowa w wykazie chorób zawodowych - załączniku do rozporządzenia, to nie okres przewidziany dla dochodzenia roszczeń przez pracownika, jak wadliwie przyjęto w orzeczeniu lekarskim IMP [...], lecz okres, w którym wystąpić powinny udokumentowane objawy chorobowe. Zatem, gdyby niedosłuch stwierdzony u skarżącego przed 14.08.1993r. (dwa lata od ustania narażenia zawodowego) miał charakter zawodowy, to znacznie późniejsze wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie choroby zawodowej nie stałoby na przeszkodzie stwierdzeniu takiej choroby. Wskazać należy dodatkowo, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji kierowanej do skarżącego, w której pouczono by go, że obciąża go obowiązek samodzielnego zgromadzenia dokumentacji lekarskiej – historii choroby dotyczącej występującego u niego niedosłuchu. W orzeczeniach lekarskich brak jest także szczegółowego powołania dokumentacji lekarskiej, z którą zapoznali się opiniujący w sprawie lekarze. Nie sposób zatem zweryfikować twierdzeń skarżącego, iż nie wiedząc o konieczności samodzielnego zgromadzenia pełnej dokumentacji lekarskiej uczynił to dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo zatem, czy materiał z którym mogli zapoznać się lekarze opiniujący był pełny i czy dokumenty przedłożone wraz ze skargą przez skarżącego stanowią istotny materiał dowodowy. Niejasne pouczenie strony o konieczności przedłożenia przez nią dokumentów, które tylko ona może uzyskać - takich jak dokumentacja lekarska, lub brak takiego pouczenia stanowi naruszenie przepisów art.7 – 9 k.p.a. mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zwróci się do właściwej jednostki służby zdrowia o sporządzenie orzeczenia uzupełniającego uwzględniającego powyższe rozważania. Dopiero takie orzeczenie – wyjaśniające szczegółowo kwestię mieszanego charakteru niedosłuchu u skarżącego i wszystkich prawdopodobnych przyczyn jego powstania i odnoszące się do dokumentacji lekarskiej złożonej przez skarżącego umożliwi organom administracji zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie uznania schorzenia w postaci uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu za chorobę zawodową nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym było orzekanie w trybie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.