III SA/Gd 227/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do spełnienia przez małoletnią córkę obowiązku szkolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 25 lutego 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Upomnieniem z dnia 2 lutego 2011 r. Dyrektor Gimnazjum Nr [...] w [...] wezwała M. P. do wykonania - w terminie 7 dni - obowiązku zapewnienia córce A. P. regularnego uczęszczania na zajęcia szkolne, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 18 lutego 2011 r. Dyrektor Gimnazjum Nr [...] w [...] wystawiła tytuł wykonawczy, w którym jako zobowiązanego wskazała M. P., która jako rodzic dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu powinna zapewnić mu regularne uczęszczanie na zajęcia szkolne. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2011 r. Burmistrz Miasta [...], powołując art. 15, art. 18 ust. 1 pkt 2 i art. 20 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm). oraz art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.) nałożył na M. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 300 zł za nieposyłanie córki A. P. na zajęcia szkolne. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że rodzice dziecka, które podlega obowiązkowi szkolnemu, zobowiązani są do zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne, zaś nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia. Pomimo postanowienia Burmistrz Miasta [...] z dnia 4 listopada 2010 r. nakładającego na M. P. grzywnę w celu przymuszenia oraz wystosowanego upomnienia z dnia 2 lutego 2011 r., A. P. nadal nie uczęszcza do szkoły. Jednocześnie wezwał zobowiązaną do systematycznego posyłania córki na zajęcia szkolne. Orzeczenie to zawierało pouczenie o trybie wniesienia zażalenia. M. P. wniosła zażalenie na postanowienie organu i instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Z jego treści oraz załączonych do niego pism wynika, iż kwestionuje ona nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły, m.in. dotyczące bezpieczeństwa, procesu oceniania i klasyfikowania jej córki. Z tego względu pozostaje ona w domu do czasu wyjaśnienia sprawy i zapewnienia bezpieczeństwa. Po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 25 lutego 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 21 marca 2011 r. utrzymało cyt. "zaskarżoną decyzję w mocy". Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 15, art. 18 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 20 § 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wynika z uzasadnienia, organ odwoławczy potraktował zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego I instancji jako decyzję, a wniesiony od niej środek zaskarżenia, jako odwołanie. Kolegium wyjaśniło, iż nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia, a obowiązek szkolny dziecka trwa do ukończenia gimnazjum. Rodzice dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu są obowiązani do zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne. Przez niespełnienie obowiązku szkolnego należy rozumieć nieusprawiedliwioną nieobecność w okresie jednego miesiąca na co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w szkole podstawowej, gimnazjum, szkole ponadgimnazjalnej lub placówce. W przypadku niespełnienia obowiązku szkolnego, obowiązek ten podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pomimo postanowienia organu I instancji z dnia 4 listopada 2010 r., nakładającego na stronę grzywnę w celu przymuszenia oraz doręczenia upomnienia z dnia 2 lutego 2011 r., wzywającego M. P. do wykonania obowiązku zapewnienia córce A. P. regularnego uczęszczania na zajęcia szkolne, nadal nie uczęszcza ona do szkoły. Argumentacja skarżącej, że nie posyła córki na zajęcia szkolne ze względu na jej bezpieczeństwo, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Kolegium nie znalazło żadnych przyczyn, które usprawiedliwiałyby nieobecność córki skarżącej na zajęciach edukacyjnych. W związku z tym zastosowanie przymusu w postaci nałożenia grzywny było działaniem prawidłowym. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, M. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej niezgodność z prawem administracyjnym. W ocenie skarżącej, grzywnę nałożono na osobę poszkodowaną. Jej córka jest bowiem ofiarą nieprawidłowości ze strony nauczycieli gimnazjum, w którym się uczyła. Dotyczyły one przede wszystkim procesu oceniania i klasyfikowania. Nieprawidłowości te, zdaniem skarżącej doprowadziły do podjęcia przez córkę próby samobójczej. Zdaniem skarżacej, rodzice mają prawo do obrony swojego dziecka oraz usprawiedliwienia jego nieobecności w szkole, co w niniejszej sprawie uczyniono. Skarżąca dołączyła do skargi kopie korespondencji prowadzonej m.in. ze szkołą oraz organami nadzoru. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005 r., str. 319). Zdaniem Sądu skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są orzeczenia organów w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do spełnienia przez małoletnią córkę obowiązku szkolnego. Według postanowień art. 15 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia. Obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia. Rodzice dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu są obowiązani do: 1) dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły; 2) zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne; 3) zapewnienia dziecku warunków umożliwiających przygotowywanie się do zajęć; 4) informowania, w terminie do dnia 30 września każdego roku, dyrektora szkoły podstawowej lub gimnazjum, w obwodzie których dziecko mieszka, o realizacji obowiązku szkolnego spełnianego w sposób określony w art. 16 ust. 5b. - (art. 18 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Niespełnienie obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 20 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Stosownie do art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie natomiast z art. 122 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 1). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać również wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie (§ 2). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 3). Przepisy art. 122 u.p.e.a., z zastrzeżeniem art. 121 § 4 stosuje się również w przypadkach nakładania dalszych grzywien w celu przymuszenia, gdy zobowiązany mimo wezwania nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 123 u.p.e.a.) W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...] nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia z uwagi na niezrealizowanie obowiązku szkolnego przez A. P. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w sprawie uruchomione zostało w następstwie wniosku zgłoszonego do Burmistrza Miasta [...] przez Dyrektora Gimnazjum Nr [...] w [...] o nie realizowaniu przez A. P. obowiązku szkolnego. W następstwie tego wniosku wskazany organ postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 100 zł. Pomimo nałożenia grzywny oraz kolejnego upomnienia, wzywającego M. P. do wykonania obowiązku zapewnienia córce A. P. regularnego uczęszczania na zajęcia szkolne, obowiązek ten nadal nie był realizowany. Okoliczności te spowodowały, że postanowieniem z dnia 25 lutego 2011 r. Burmistrz Miasta [...] nałożył na skarżącą kolejną grzywnę w celu przymuszenia, tym razem w wysokości 300 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 marca 2011 r. utrzymało to orzeczenie w mocy. Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że nie zawierają one dowodu doręczenia skarżącej odpisu tytułu wykonawczego. Zarówno bowiem w treści tytułu wykonawczego brak jest adnotacji o jego doręczeniu, jak również w aktach - oprócz dowodu doręczenia postanowienia organu I instancji z dnia 25 lutego 2011 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą odpisu tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu, uchybienie wymogowi stawianemu przez art. 122 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 u.p.e.a., było naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej niezbędnym jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2004 r., sygn. akt III 3051/03, Lex nr 164438). W myśl art. 27 § 1 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera m.in. oznaczenie wierzyciela oraz zobowiązanego, treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku, stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, jak również pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku (art. 27 § 3 u.p.e.a.). Z powyższych regulacji wynika, że podstawą, a zarazem warunkiem prowadzenia egzekucji administracyjnej jest doręczenie zobowiązanemu wystawionego przez wierzyciela lub przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego. Konsekwencją braku jednoznacznego dowodu doręczenia skarżącej odpisu tytułu wykonawczego jest wątpliwość, czy skarżąca została prawidłowo pouczona o przysługującym jej prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jest to istotna kwestia, bowiem zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. stanowią podstawowy środek ochrony podmiotu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2001r., sygn. akt II SA/Gd 2350/98, nie publ.) podniesiono, że zarzuty są środkiem zaskarżenia o charakterze pierwotnym i generalnym. Pierwotnym, bo zobowiązany może go wnieść z chwilą powzięcia wiadomości o wszczęciu egzekucji administracyjnej, w wyniku doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Generalnym, bo pozwalającym kwestionować w pierwszej kolejności podstawy wszczęcia postępowania, a w przypadku jego uwzględnienia prowadzącym do unicestwienia wszczętego postępowania poprzez umorzenie. Są środkiem zaskarżenia, który może być wniesiony wraz z wszczęciem postępowania, najpóźniej zaś do siódmego dnia od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Drugim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Te dwa środki wzajemnie się wykluczają. Różnice między zarzutami a zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie ograniczają się wyłącznie do podstaw zaskarżenia, ale dotyczą również trybu ich rozpoznawania. Zażalenie na zasadach ogólnych rozpoznawane jest przez organ wyższego stopnia w stosunku do organu egzekucyjnego, zaś zarzuty rozpoznaje sam organ egzekucyjny i dopiero postanowienie tego organu w sprawie zarzutów może być zaskarżone zażaleniem. Powyższe uchybienia organu I instancji nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, który utrzymując w mocy orzeczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 25 lutego 2011 r. z niezrozumiałych powodów uznał, iż było ono decyzją administracyjną a nie postanowieniem. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny w formie postanowienia, na które zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia (por. art. 122 § 1 i § 3 w zw. z art. 123 u.p.e.a.). Skoro w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...] wydał postanowienie nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia, to rozpoznanie przez organ odwoławczy zażalenia od tego orzeczenia powinno również mieć formę postanowienia. Pamiętać bowiem należy, że w zakresie nieuregulowanym w u.p.e.a. odnośnie wymogów co do treści, formy oraz zasad rozpatrywania zażalenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego, co wyżej powiedziano, Sąd w niniejszym składzie podziela prezentowany w piśmiennictwie pogląd, iż obowiązek szkolny, o którym mowa w art. 15 ustawy o systemie oświaty ma co do zasady charakter ciągły, co oznacza, że jego spełnianie nie jest czynnością jednorazową, lecz polega na określonym, powtarzającym się zachowaniu adresata norm ustawowych. Niemożliwe jest tutaj określenie z góry, jaka sytuacja uprawnia do podjęcia czynności egzekucyjnych. Należy to pozostawić ocenie organu kontrolującego spełnianie odpowiedniego obowiązku. W razie nieuczęszczania na zajęcia z reguły najpierw warto podjąć działania o charakterze niewładczym (wychowawczym), jak próba kontaktu z rodzicami i wyjaśnienia przyczyn nieuczęszczania na zajęcia (por. M. Pilch, Komentarz do art. 20 Ustawy o systemie oświaty, Warszawa 2008). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. skarżąca konsekwentnie twierdziła, że jej córka nie uczęszczała do szkoły z powodów wskazanych w skardze. Zaakcentowała, iż okolicznością uniemożliwiającą wykonanie obowiązku szkolnego była również choroba córki. Skarżąca oświadczyła ponadto, że jej córka jest pełnoletnia i obecnie uczęszcza do gimnazjum dla dorosłych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ egzekucyjny weźmie pod uwagę stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym orzeczeniu oraz rozważy przesłanki dopuszczalności prowadzenia egzekucji, i w zależności od dokonanej oceny podejmie stosowne czynności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.