III SA/Gd 227/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia ze świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. D. L. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 22 października 2018 r. nr [...] którą odmówiono skarżącemu umorzenia w całości zadłużenia z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 30 lipca 2018 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz jego dzieci K. L. oraz J. L.. Skarżący wskazał, że na podstawie wyroku został zobowiązany do płacenia alimentów w wysokości 500 zł miesięcznie na syna J. L.. Po 2010 r. ze względu na chorobę alkoholową i bezdomność nie był w stanie wywiązywać się z nałożonego przez sąd obowiązku. Skarżący wskazał na życie w niedostatku i ubóstwie. Podniósł, że uzyskuje dochód w wysokości 604 zł miesięcznie. Podkreślił nadto swój zły stan zdrowia - nie z racji wieku, ale z powodu doznanych urazów i chorób, w tym ze względu na wypadek z 2011 r., napadowe bóle głowy, guzki miąższu w płucach i zmiany ogniskowe w trzustce. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 22 października 2018 r. nr [...] odmówił D. L. umorzenia w całości zadłużenia z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Organ pierwszej instancji ustalił, że prawo do świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego zostało przyznane siedmioma decyzjami wydanymi w okresie od 16 sierpnia 2010 r. do 14 października 2013 r. (w stosunku do K. L. w wysokości 500 zł miesięcznie oraz w stosunku do J. L. w wysokości 500 zł miesięcznie) w związku z bezskutecznością egzekucji alimentów zasądzonych wyrokiem Sądu Okręgowego w G z dnia 24 marca 2010 r. (sygn. akt[...]). Stan zadłużenia skarżącego wynosi 58.017,68 zł (36.500 zł należności głównej oraz 21 517,68 zł tytułem odsetek ustawowych). Skarżący nie wykonywał swojego obowiązku przez cały okres. Organ wskazał na obowiązek utrzymania dzieci przez rodziców oraz pomocniczy charakter systemu zabezpieczenia społecznego. Organ ustalił, że skarżący pobiera zasiłek stały w wysokości 604 zł oraz pomoc celową, co daje miesięczny budżet w wysokości około 1.000 zł. Skarżący ma stałe miejsce zamieszkania, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności ze wskazaniem, iż jest zdolny do pracy w warunkach chronionych, jednak pozostaje bierny zawodowo. Organ uznał, że ustalone okoliczności nie czynią sytuacji skarżącego wyjątkową oraz nie mogą stawiać go w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do innych dłużników alimentacyjnych. W ocenie organu podstawą trudnej sytuacji materialnej zdaje się być brak prób w kierunku znalezienia pracy zarobkowej. Zebrana dokumentacja medyczna nie pozwala bowiem na przyjęcie, aby z przyczyn obiektywnych skarżący nie mógł podjąć pracy. Skarżący nie wykazał także, aby podejmował próby znalezienia pracy lub aby były one bezskuteczne. Nie przedstawił nadto dokumentacji świadczącej, że podjęcie pracy jest rzeczywiście niemożliwe i to z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Organ ustalił jednocześnie, że skarżący nie ma na utrzymaniu innych dzieci, nie założył też innej rodziny. Wyegzekwowana przez komornika w sierpniu 2018 r. z rachunku bankowego skarżącego kwota 660,75 zł rokuje zaś spłatę zadłużenia. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia D. L. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Skarżący wskazał, że adres pod którym przebywa nie jest jego miejscem stałego zamieszkania, a lokal został mu udostępniony wyłącznie dzięki dobremu sercu innej osoby. Bez tej pomocy skarżący nadal byłby bezdomny. Skarżący wskazał, że podejmował bezskuteczne próby podjęcia pracy w zakładach pracy chronionej w ostatnich latach. Skarżący walczy o powrót do zdrowia, jednakże rokowania są negatywne. Sytuacja skarżącego jest wyjątkowa, gdyż jest osobą bezdomną, cierpiącą na zaawansowaną chorobę alkoholową oraz depresję. Skarżącemu udało się wrócić do funkcjonowania w społeczeństwie. Od dwóch lat nie spożywa alkoholu, podejmuje próby znalezienia pracy, jednak z uwagi na tragiczny stan zdrowia nie ma takiej możliwości. Skarżący nie jest w stanie nawet wyjść o własnych siłach z domu. Skarżący do pisma przedłożył szereg dokumentów, w tym dokumentację lekarską, dokumenty związane z zamieszkaniem oraz uchyleniem obowiązku alimentacyjnego, a także wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka A. Ż. na okoliczność prób podjęcia przez skarżącego pracy zarobkowej, stanu jego zdrowia oraz możliwości zarobkowych. Decyzją z dnia 22 stycznia 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej przywoływana w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał na przesłanki rozstrzygnięcia w przedmiocie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego określone w art. 30 ust 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ odwoławczy podkreślił uznaniowy charakter decyzji oraz istniejący warunek wydania decyzji, to jest wymagane szczegółowe zbadanie sprawy. Organ wskazał, że przesłankami umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego są tylko i wyłącznie jego sytuacja dochodowa i rodzinna, która obiektywnie uniemożliwia wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego. Organ podkreślił, że z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, aby odwołujący czynił jakiekolwiek starania aby uregulować swoje należności. Skarżący jest zobowiązany od 2010 r. na mocy wyroku rozwodowego do płacenia na rzecz swego syna J. alimentów w wysokości 500 zł miesięcznie. Organ potępił prezentowaną przez odwołującego postawę, to jest staranie wykazania, że nie jest w stanie płacić alimentów, gdyż jego stan zdrowia ani warunki życiowe na to nie pozwalają. Organ wskazał, że odwołujący faktycznie przeniósł ciężar utrzymania syna na rzecz pomocy społecznej, a tym samym na podatników. Organ wskazał, że odwołujący ma nadzieje, że nie poniesie z tego tytułu żadnych obciążeń finansowych. Uznał nadto za naganne stanowisko odwołującego zawarte w jego wniosku skierowanym do organu pierwszej instancji, iż "synowie są pełnoletni, założyli rodziny i są w stanie samodzielnie się utrzymać". Organ zauważył, że odwołującemu umknął jednak fakt, że byli oni utrzymywani jedynie przez matkę i z alimentów z funduszu alimentacyjnego, zatem ten argument nie powinien być przez niego użyty. Organ wskazał ponadto, że w pierwszej kolejności ciężar utrzymania dzieci cięży na rodzicach. Zdaniem Kolegium odwołujący mógł już wcześniej podjąć starania, aby przynajmniej w części spłacić swój dług alimentacyjny. Uzasadnianie powstałych zaległości swoim stanem zdrowia czy sytuacją materialną, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględnione. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się D. L. kierując skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący wskazał, że organy w ogólnie nie rozpatrzyły istoty sprawy i nie odniosły się do żadnego przedstawionego dowodu. Skarżący podkreślił również, że żaden z organów nie ustosunkował się do przesłanki sytuacji dochodowej i rodzinnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz wskazał, że podniesione w treści skargi zarzuty są w ocenie Kolegium bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła bowiem do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 stycznia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 22 października 2018 r. odmawiającą skarżącemu umorzenia zadłużenia z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Użycie w powyższym przepisie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy. Innymi słowy, decyzja podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego i organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. Oznacza to, że właściwy organ może ograniczyć nałożony na dłużnika obowiązek zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie ma on natomiast takiego obowiązku. Trafnie więc organy obu instancji wskazały na uznaniowy charakter decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Oczywiście element uznaniowości nie świadczy o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. W konsekwencji też prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu jej okoliczności, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). Podkreślić należy, że w przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organ administracji publicznej, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie sporne są okoliczności faktyczne sprawy, mające bezpośredni wpływ na ocenę przesłanek możliwości umorzenia zadłużenia dłużnika alimentacyjnego, którymi są sytuacja dochodowa i rodzinna dłużnika. Organ pierwszej instancji uznał przede wszystkim, że stan zdrowia skarżącego pozwala na podjęcie prze niego pracy lub winien on wykazać, że pracy nie może podjąć lub że próby podjęcia pracy są bezskuteczne. W reakcji na powyższe skarżący w treści odwołania przywołał twierdzenia i szereg dowodów (dokumenty na k. 6 – 26 akt administracyjnych organu odwoławczego) na poparcie podnoszonej już wcześniej okoliczności, że jego stan zdrowia nie pozwala na podjęcie pracy, a wcześniej podejmowane próby zatrudnienia były bezskuteczne. W niniejszej sprawie skarżący w treści odwołania wniósł wprost o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzanie dowodów ze wskazanych dokumentów oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka na okoliczność prób skarżącego podjęcia pracy zarobkowej, stanu zdrowia skarżącego i jego możliwości zarobkowych. Nie sposób uznać w żaden sposób, aby do podniesionych okoliczności oraz zgłoszonych wniosków dowodowych organ drugiej instancji odniósł się w jakikolwiek sposób oraz aby analizował przy wydawaniu decyzji wskazywane przez skarżącego okoliczności. W lakonicznej treści uzasadnienia, nie spełniającego standardu określonego w art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy wskazał na przesłanki umożliwiające umorzenie zaległości oraz dokonał krytycznej oceny zachowania skarżącego. O braku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy świadczy m.in. fakt wskazywania przez organ, że skarżący posiadał jednego syna, podczas gdy z pozostałego materiału zebranego w sprawie, w tym decyzji organu pierwszej instancji wynika, że powstałe zaległości alimentacyjne dotyczą dwóch synów. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, czego z powodu błędnego stanowiska Kolegium, w niniejszej sprawie zabrakło. Należy podkreślić, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. w tej materii m. in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r.; sygn. akt III SA/Kr 991/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r.; sygn. akt II SA/Wr 29/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym jest wskazanie, że organ odwoławczy zobowiązany jest tak prowadzić postępowanie, aby jak najwszechstronniej wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy oraz jak najstaranniej wyjaśnić podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, do czego obligują zasady ogólne wyrażone w art. 8 § 1 k.p.a. (zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (zasada informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony) oraz w art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Zapatrywanie to jest istotne zważywszy na charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa). Zaniechanie dopełnienia przez organ odwoławczy powyższych obowiązków skutkuje tym samym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie przesądza spełnienia lub braku spełnienia przesłanek do umorzenia należności alimentacyjnych, w szczególności ze względu na uznaniowy charakter decyzji. Należy jednakże mieć na względzie, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu jej okoliczności, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzenia naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi i konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, należy w tym miejscu, zgodnie z wymogiem art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawić wiążące dla organu odwoławczego, w świetle art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania. W konsekwencji uchylenia niniejszym wyrokiem decyzji organu odwoławczego koniecznym jest ponowne rozpoznanie odwołania mając na względzie zawarte w tym odwołaniu wnioski dowodowe. Po skonfrontowaniu środków dowodowych ujawnionych w postępowaniu odwoławczym z treścią wcześniej zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy winien podjąć rozstrzygnięcie kończące postępowanie odwoławcze zgodnie z wymogami wskazanymi w k.p.a.