III SA/Gd 228/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 listopada 2004 r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 4 sierpnia 2004 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] z dnia 28 czerwca 2004 r. nr [...]. Decyzją z dnia 19 listopada 2004 r. Burmistrz Miasta [...], powołując jako podstawę prawną art. 18 ust. 1 oraz ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, odmówił A. M. zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa zawierającego powyżej 4,5% alkoholu w barze "A" zlokalizowanym w U. przy ulicy [...] ("W. W."). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Zasady usytuowania na terenie miasta U., Rada Miejska [...] ustaliła uchwałą nr [...] z dnia 24 kwietnia 2003 r. zmienionej uchwałą nr [...] z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie m. U. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz stałego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z § 2 pkt 3 w/w uchwały, warunkiem niezbędnym do uzyskania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest posiadanie co najmniej 8 siedzących miejsc konsumpcyjnych oraz toalety w obrębie lokalu, stosownie oznaczonej, udostępnianej nieodpłatnie konsumentom. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 25 czerwca 2004 r. przez członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych ustalono, że bar "B" posiada salę konsumpcyjną, w której znajduje się 8 miejsc konsumpcyjnych, natomiast toaleta dla konsumentów znajduje się poza barem i jest zlokalizowana w parku miejskim oddalonym o 38,8 m od baru i oddzielona jest ciągiem komunikacyjnym (deptakiem), który jest drogą publiczną. Mając powyższe ustalenia na uwadze Komisja postanowieniem nr [...] z dnia 28 czerwca 2004 r. wydała negatywną opinię, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. M., utrzymało je w mocy. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. zarzuciła, że opinia Komisji powinna ograniczać się do stwierdzenia zgodności lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami w sprawie liczby tych punktów i zasad ich usytuowania względem obiektów użyteczności publicznej, odnosząc się wyłącznie do ich geograficznego położenia. Ocena odległości toalety dla konsumentów i jej przydatności leży w gestii sanepidu i uchwała Rady nie ma tu zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 2 marca 2005 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zezwolenie wydaje się po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktów sprzedaży z uchwałami rady gminy, dotyczącymi liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 18 ust. 3a w związku z art. 12 ust. 1 i 2). Organ II instancji stwierdził, że orzekający w sprawie Burmistrz zobowiązany był wziąć pod uwagę negatywną opinię Komisji. Zezwolenie mógłby wydać jedynie w przypadku pozytywnej opinii, na co wskazuje jednoznacznie regulacja art. 18 ust. 3a ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. podała, że spełniając wymogi formalne w postaci złożenia z wnioskiem zaświadczenia o wpisie do ewidencji, tytułu prawnego do lokalu, decyzji sanepidu zezwalającej na podawanie i sprzedaż piwa miała prawo oczekiwać, że opinia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych będzie dotyczyła usytuowania lokalu względem innych punktów sprzedaży alkoholu i obiektów użyteczności publicznej, bądź szczególnie chronionych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że przepisy gminne wydane bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem tego upoważnienia mogą jedynie stanowić akt wewnętrzny określający zadania i obowiązki jednostek organizacyjnych gminy, lecz pozbawione są mocy rozstrzygania o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową (zob. wyrok NSA z 8.09.1994 r. S.A./Lu 1805/93 niepubl.). Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnił radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez zasady usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem innych obiektów użyteczności publicznej takich jak szkoły, przedszkola, zakłady pracy, obiekty sakralne oraz inne obiekty, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (zob. wyrok NSA z 18.03.1994 r. S.A./Gd 2818/93 OSS 1994/2/73). Z treści niniejszego przepisu w żadnym razie nie wynika, aby upoważniał on radę gminy do określania warunków jakim mają odpowiadać miejsca sprzedaży i podawania przedmiotowych napojów. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji odmówiły udzielenia skarżącej pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, powołując się na negatywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w U., wydaną w oparciu o przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 24 kwietnia 2003 r. zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 26 czerwca 2003 r., określającej jako jeden z warunków, jakim powinien odpowiadać lokal gastronomiczny, obowiązek posiadania toalety w obrębie lokalu. Zatem organy obu instancji w ślad za Komisją oparły swoje rozstrzygnięcia również na przepisach powołanych uchwał Rady Miejskiej [...]. Jednakże Rada Miasta [...], określając obowiązek posiadania w lokalu gastronomicznym toalety, ustaliła warunki jakim powinny odpowiadać miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Regulacja w tym zakresie nie stanowi już określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zatem Rada Miasta [...], ustalając warunki jakim powinny odpowiadać miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte wart. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wobec tego przepisy wskazanych wyżej uchwał, określające warunki jakim powinny odpowiadać miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć w sprawach dotyczących pozwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Tego typu przepisy pozbawione są bowiem znaczenia prawnego. W konsekwencji niniejsze przepisy, jako nieposiadające mocy prawnej, nie mogły stanowić podstawy prawnej wydania negatywnej opinii oraz odmowy wydania pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z tego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego rzędu niż ustawa. Niniejsze prawo jest realizowane przez odstąpienie od stosowania przepisów niższej rangi niż ustawowa w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Wobec tego w przypadku stwierdzenia, że sprzeczna z ustawą jest uchwała rady gminy, na której opary został indywidualny akt administracyjny, będący przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, Sąd ten władny jest stwierdzić, iż akt ten narusza prawo i w konsekwencji odmówić jego zastosowania. Zatem skoro decyzja, odmawiająca skarżącej pozwolenia na sprzedaż i podawanie określonego w niej rodzaju napojów alkoholowych, została wydana jedynie z powodu niespełnienia warunku posiadania w lokalu toalety, wynikającego z uchwał Rady Miejskiej [...] uchwalonych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a warunek ten został określony z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z upoważnienia ustawowego, to należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uzależniając wydanie zezwolenia od warunków innych niż dotyczące zgodności lokalizacji z tymi przepisami uchwał Rady Miejskiej, które dotyczą zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w rozumieniu art. 12 ust. 2 niniejszej ustawy. Jednocześnie mając na uwadze, że postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w U. z dnia 28 czerwca 2004 r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 4 sierpnia 2004 r. [...] w sprawie opinii dotyczącej wydania skarżącej zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wydane zostały w granicach niniejszej sprawy o wydanie skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, Sąd uznał za niezbędne zastosować wobec tych aktów środki w celu usunięcia naruszenia prawa (art. 135 p.p.s.a.). Negatywna opinia wydana została również jedynie z powodu niespełnienia warunku posiadania w lokalu toalety, wynikającego z uchwał Rady Miejskiej [...] uchwalonych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z przekroczeniem upoważnienia zawartego w tym przepisie. Zatem przedmiotowe postanowienia organów obu instancji również naruszają art. 18 ust. 3a cytowanej ustawy, co musi skutkować ich uchyleniem. Organy administracji ponownie rozpatrując sprawę zobowiązane będą do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku. W związku z brakiem wniosku o przyznanie należnych kosztów brak było podstawy do orzeczenia w wyroku o zwrocie kosztów postępowania (art. 210 § 1 p.p.s.a.).