III SA/Gd 230/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 10 listopada 2023 r. nr SKO.471.29.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o bezpośrednim dostępie działki do drogi publicznej oddala skargę. Starosta Chojnicki, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", postanowieniem z dnia 6 lipca 2023 r. nr ID.7012.123.2023 odmówił P. SA z siedzibą w W. (dalej także jako "Spółka" lub "strona skarżąca") wydania zaświadczenia o bezpośrednim dostępie działki nr [...] obręb [...] M. do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, rozpatrując zażalenie Spółki, postanowieniem z dnia 10 listopada 2023 r. nr SKO.471.29.2023 utrzymało w mocy postanowienie Starosty Chojnickiego. Organ drugiej instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie należało orzec o odmowie wydania zaświadczenia, bowiem z akt organu nie wynika, aby działka nr [...] obręb M. posiadała dostęp do drogi publicznej powiatowej. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji wskazał, że z treści art. 6a ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako "u.d.p.", wynika, iż warunkiem zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych jest podjęcie uchwały przez radę powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów) gmin na obszarze których przebiega droga. W rozpatrywanej sprawie, odcinek drogi wskazywany przez Spółkę nie widnieje w wykazie dróg powiatowych. Z uchwały nr IX/92/2015 Rady Powiatu Chojnickiego z dnia 18 września 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych na obszarze Powiatu Chojnickiego nie wynika, aby odcinek drogi nr [...] M - M o długości 1225 m obejmował drogę publiczną przez działkę nr [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie w przeanalizowanej przez organ odwoławczy mapie geodezyjnej znajdującej się w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy Chojnice (https://chojnice.e-mapa.net/). Z analizy mapy wynika, że droga powiatowa oznaczona na mapie nr [...] kończy się przed granicą działki nr [...], zaś działka ta znajduje się przy drodze oznaczonej na mapie nr [...] stanowiącej drogę gminną i na tą drogę ma zlokalizowany zjazd. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, skoro ww. działka nie znajdowała się w rejestrze dróg powiatowych prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w Chojnicach, to nie było możliwe wydanie przez organ pierwszej instancji zaświadczenia o wnioskowanej treści. Zdaniem organu odwoławczego, nie znajdują uzasadnienia zarzuty podniesione w treści zażalenia. Wykonywane ewentualnie przez Powiat Chojnicki czynności na przedmiotowym przejeździe kolejowym i tworzone przez niego dokumenty z tym związane nie mogą wpływać na powyższe ustalenia. Jeżeli bowiem droga nie znajduje się w prowadzonych przez powiat rejestrach, to nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia o wnioskowanej treści. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka, domagając się uchylenia postanowień obu instancji, tj. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Chojnickiego, oraz zwrotu kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 80 k.p.a., poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny i ustalenie, wbrew treści uchwały Rady Powiatu Chojnickiego nr IX/92/2015 z dnia 18 września 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych na obszarze Powiatu Chojnickiego, że odcinek drogi nr [...] M. – M. nie obejmuje drogi publicznej przez działkę nr [...] obręb M; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie zgromadzenie i nie rozpatrzenie w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie znajdujących się w posiadaniu i wytworzonych przez organ pierwszej instancji dokumentów, z których wynika, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej (tj. pominięcie: 1) zestawienia zbiorczego pomiarów odległości widoczności przejazdu kolejowo - drogowego od strony drogi na terenie powiatu chojnickiego, 2) metryki przejazdu kolejowego - drogowego z 2020 r., 3) pisma zarządcy linii kolejowej spółki PKP PLK S.A. z 27 maja 2020 r., 4) opracowania wyników pomiarów natężenia ruchu drogowego, warunków widoczności oraz danych do metryk na przejazdach kolejowo - drogowych położonych na terenie powiatu chojnickiego w 2021 r., 5) opracowania wyników pomiarów warunków widoczności na przejazdach kolejowo-drogowych położonych na terenie powiatu chojnickiego w 2022 r.), a także poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie którego nie ma w aktach sprawy w postaci mapy z systemu informacji przestrzennej Gminy Chojnice; - art. 217 § 1 i § 2 pkt. 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści, mimo, że w posiadaniu organu znajdowały się dane umożliwiające mu wydanie zaświadczenia o zawnioskowanej przez Spółkę treści; - art. 219 k.p.a., poprzez jego zastosowanie; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 pkt. 1 i pkt. 2 u.d.p., § 14 oraz § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Spółka, uzasadniając zarzuty zawarte w skardze, wskazała iż z uchwały Rady Powiatu Chojnickiego nr IX/92/2015 z dnia 18 września 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych na obszarze Powiatu Chojnickiego, nie wynika, aby odcinek drogi nr [...] M. – M. nie obejmował drogi publicznej powiatowej przez działkę nr [...] obręb M. Treść uchwały nie pozwala na przyjęcie takiego wniosku. Znajduje to potwierdzenie w czynnościach organu drugiej instancji, który czyniąc ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie, był zmuszony odwołać się do mapy pobranej z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy Chojnice. Co istotne, organ drugiej instancji ustalił, odmiennie niż organ pierwszej instancji, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, a przecież o potwierdzenie tej okoliczności wnioskowała strona skarżąca. Tym samym organ drugiej instancji zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji, według których działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ponieważ przez działkę nr [...] nie przebiega droga publiczna lecz wewnętrzna. Organ drugiej instancji pominął przy tym w zupełności, iż organ pierwszej instancji posiadał dostęp do danych w postaci Systemu Informacji Przestrzennej Gminy Chojnice - publicznie dostępnej ewidencji prowadzonej przez Głównego Geodetę Kraju. Niezależnie od powyższego, Spółka podniosła, że przebieg drogi powiatowej przedstawiony na mapie z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy Chojnice nie odpowiada treści uchwały Rady Powiatu Chojnickiego nr IX/92/2015 z dnia 18 września 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych na obszarze Powiatu Chojnickiego. Rozbieżności dotyczą nie tylko działki nr [...] ale także działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Z treści uchwały wynika, że działka nr [...] zajęta jest przez drogę publiczną powiatową, co potwierdzają także inne dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu i przez niego wytworzone w tym: zestawienie zbiorcze pomiarów odległości widoczności przejazdu kolejowo - drogowego od strony drogi na terenie powiatu chojnickiego, metryka przejazdu kolejowego - drogowego z 2020 r., pisma zarządcy linii kolejowej spółki PKP PLK S.A. z 27 maja 2020 r., opracowanie wyników pomiarów natężenia ruchu drogowego, warunki widoczności oraz dane do metryk na przejazdach kolejowo - drogowych położonych na terenie powiatu chojnickiego w 2021 r., opracowanie wyników pomiarów warunków widoczności na przejazdach kolejowo - drogowych położonych na terenie powiatu chojnickiego w 2022 r., które to dokumenty organ obu instancji pominęły. Zdaniem Spółki, nie ulega wątpliwości, że przez działkę nr [...] przebiega droga. Droga ta nie jest zarządzana przez P. i drogi tej, w świetle ustawy o drogach publicznych, nie sposób uznać za drogę inną niż publiczną, tj. za drogę wewnętrzną. Drogę wewnętrzną stanowią bowiem drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Należy mieć także na uwadze, że na działce nr [...] znajduje się skrzyżowanie drogi kolejowej z drogą kołową (z drogą publiczną co wynika z kategorii przejazdu kolejowego), zaś granice pasa drogowego nie muszą się pokrywać z granicami ewidencyjnymi działki. Spółka stanęła na stanowisku, mając na uwadze powyższe, że zasadnym jest wniosek, iż działka nr [...] obręb [...] M. znajduje się w pasie drogowym i stanowi drogę publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co oznacza, że przylegająca do niej działka nr [...] obręb [...] M. posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że skarga nie podlega uwzględnieniu. Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola nie wykazała, by zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Podstawę żądania wydania przez organ zaświadczenia stanowi przepis art. 217 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się m.in. gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Organ winien zweryfikować, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie czyni to w ramach istniejącego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Prawidłowość dokonanej w tym zakresie przez organy oceny nie budzi wątpliwości z uwagi na podnoszoną przez stronę okoliczność planowanej sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie - oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. zostało zawężone do "koniecznego zakresu" tj. takiego, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Wskazuje to na uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, co oznacza, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jak wynika z wniosku złożonego przez skarżącą zaświadczenie, o którego wydanie wnioskowała miało dotyczyć istnienia dostępu do drogi publicznej wskazanej we wniosku nieruchomości. Organem, do którego złożono wniosek był Zarząd Powiatu Chojnickiego. Drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645), powoływanej dalej jako u.d.p., jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej ze wspomnianych powyżej kategorii (art. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią natomiast własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a u.d.p.). Zgodnie z art. 6a u.d.p. do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga. Zgodnie natomiast z art. 7 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, także ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Organ, do którego złożono wniosek znajduje się w posiadaniu dokumentacji dotyczącej sieci dróg powiatowych. Niewątpliwie zwracając się do tego organu strona mogła żądać potwierdzenia faktu bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – drogi powiatowej. Z posiadanej przez organ dokumentacji wynikało, że wskazana we wniosku nieruchomość nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - drogi powiatowej. Droga ta zgodnie z uchwałą Rady Powiatu Chojnickiego nr IX/92/2015 z dnia 18 września 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych na obszarze Powiatu Chojnickiego nie obejmuje działki o numerze [...], sąsiadującej z działką nr [...], kończy się bowiem przy granicy z działką nr [...]. Skarżąca nie wykazała by stanowisko organu w tym zakresie było niezgodne z posiadaną przez ten organ dokumentacją. Wskazywana w skardze dokumentacja, która nie stanowi dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a., nie mogła stanowić podstawy dokonania ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w treści prowadzonego przez ten organ rejestru. Podkreślić należy, że zaświadczenie prowadzi do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji gdy istnieje organ prowadzący dany rejestr, zaświadczenie dotyczące danych z tego rejestru winno być, co do zasady, wydawane prze organ prowadzący rejestr na podstawie treści tego rejestru. Za słuszne uznać należy stanowisko organu, że wniosek strony nie mógł dotyczyć potwierdzenia bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżącej do jakiejkolwiek drogi, w przypadku pozostałych dróg, poza drogami powiatowymi, organ nie jest w posiadaniu rejestru takich dróg i wniosek w tym zakresie złożyć należy do właściwego dla jego prowadzenia organu. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.