III SA/Gd 236/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta - po rozpatrzeniu wniosku K. T. i I. T. z dnia 13 grudnia 2013 r. – odmówił wnioskodawcom pomocy w postaci zasiłku celowego w części z przeznaczeniem na opłaty za gaz, opłaty za prąd, zakup telefonu, pokrycie kosztów przejazdów, odzież. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. art. 8, art. 11 ust. 2 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013, poz. 182 ze zm.). Dochód rodziny ustalono na kwotę 1028,50 zł, przy kryterium dochodowym wynoszący 1824 zł. Organ pokreślił, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich kryteriów z art. 39 ust. 1 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia. W szczególności nie można, wykorzystując instytucję zasiłku celowego, żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania potrzeb osób potrzebujących w sposób ciągły i we wszystkich sferach. Uznanie administracyjne obejmuje więc także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, zgłoszonych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych, jakimi w danym czasie dysponuje ośrodek. Organ zaznaczył, że rodzina od bardzo długiego czasu systematycznie co miesiąc składa wnioski o zasiłki celowe, w których nieodmiennie zgłasza ten sam katalog potrzeb. Zadaniem pomocy społecznej nie jest jednak pokrywanie co miesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę. Zasiłek celowy ma bowiem charakter pomocy doraźnej i nie może być świadczeniem wypłacanym w sposób systematyczny i stały. Rodzinie w miarę możliwości ośrodka udzielana jest pomoc. Wskazano, że przez cały rok 2013 r. rodzina otrzymała zasiłki celowe w łącznej wysokości 1950 zł, a ponadto do kwietnia 2013 r. był jej wypłacany zasiłek stały oraz zasiłek okresowy. K. T. i I. T. odwołali się od decyzji opisując trudną sytuację swojej rodziny. Decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu podkreślono, że choć rodzina wnioskodawców, w której występuje niepełnosprawność spełnia przesłanki przyznania pomocy, w tym kryterium dochodowe, organ odmawiając przyznania świadczenia nie przekroczył ram uznania administracyjnego i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy wskazujące na aktualną sytuację rodziny. Wskazano przede wszystkim, że pełne pokrycie kosztów utrzymania wnioskodawców jest niemożliwe. Zadaniem gminy jest niesienie pomocy, a nie utrzymywanie jej mieszkańców, a zadanie to wykonuje dysponując ograniczonymi środkami finansowymi. Wobec 157 rodzin, które w okresie od 1 stycznia do 10 marca 2014 r. wystąpiło o zasiłki celowe i spełniało kryterium dochodowe, środki budżetowe ośrodka pozwoliły na przyznanie tym rodzinom zasiłków celowych w średniej wysokości ok 237 zł ww. okresie. Do końca kwietnia 2014 r. z zasiłków celowych skorzystały aż 243 środowiska, zatem ilość rodzin osób korzystających z pomocy ośrodka znacznie wzrosła, zaś średnia kwota zasiłku w okresie od stycznia do kwietnia 2014 r. wynosiła ok 302 zł na środowisko w całym tym okresie. Wskazana pomoc objęła także rodzinę T., która w styczniu 2014 r. otrzymała zasiłek celowy w kwocie 250 zł, w lutym 250 zł, w marcu 300 zł, w kwietniu 450 zł. Łączna kwota otrzymanych zasiłków na cele tożsame lub zbliżone z celami bytowymi, o których mowa w zaskarżonej decyzji, w okresie pierwszych czterech miesięcy 2014 r. wyniosła zatem 1250 zł, co znacznie przewyższa średnią kwotę zasiłków wypłacanych w tym okresie jednemu środowisku. Rodzina otrzymała zasiłek celowy w wysokości 250 zł także w grudniu 2013 r. W podsumowaniu wskazano, że rodzina korzysta z szeregu świadczeń z pomocy społecznej w sposób systematyczny i ciągły. Od listopada 2011 r. ubiega się regularnie o pomoc na zbliżone lub te same cele i pomoc tę otrzymuje w miarę możliwości finansowych ośrodka. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że odmowa przyznania zasiłków celowych na wszystkie zgłoszone przez wnioskodawców porzeby nie narusza prawa, skoro w poprzednim oraz następnym miesiącu rodzina korzystała z pomocy ze strony gminy, zaś żądanie udzielenia zasiłków celowych wnoszone jest regularnie co miesiąc i na te cele rodzina otrzymywała już zasiłki celowe w przeciągu kilku poprzedzających jak i następnych miesięcy. Zasiłek celowy nie może mieć zaś cech zasiłku okresowego lub stałego. Korzystanie z pomocy społecznej nie może stanowić dla rodziny źródła stałego utrzymania. Organ podkreślił, że odwołujący się muszą zrozumieć, że nie tylko ich rodzina znajduje się w trudnej sytuacji, zaś środki finansowe ośrodka muszą wystarczyć dla każdego, kto pomocy wymaga. Im częściej więc rodzina będzie korzystała z przypadającej na nią puli, tym szybciej się ona wyczerpie. K. T. i I. T. wnieśli do Sądu skargę na powyższą decyzję, zarzucając organom naruszenie granic uznania administracyjnego. Skarżący wskazali, że pomimo, iż wykorzystują wszelkie możliwości poprawienia sytuacji rodziny, jest ona wciąż bardzo trudna. Zakwestionowali przy tym, aby przyznawana im z pomocy społecznej pomoc miała charakter regularny. Wiele ze składanych przez członków rodziny wniosków o zasiłki celowe jest bowiem rozpatrywana w całości lub części ( tj. co do niektórych celów bytowych) odmownie, a przyznawane na wybrane cele kwoty są minimalne. W ocenie skarżących liczba ubiegających się o pomoc nie rośnie, lecz spada. Za niemiarodajne uznali również powoływanie się w decyzji na średnią wysokość zasiłków celowych udzielaną na środowisko. Nie można bowiem porównywać kwot, jakie otrzymuje jednoosobowe gospodarstwo domowe z kwotami, jakie przyznawane są gospodarstwom wieloosobowym. Przyznawanie gospodarstwom jednoosobowym i wieloosobowym takich samych kwot zasiłków jest niesprawiedliwe, gdyż potrzeby rodziny składającej się z kilku osób są w oczywisty sposób większe. Reasumując, skarżący wskazali, że odmawianie rodzinie niepełnosprawnej, żyjącej poniżej minimum egzystencji zasiłków celowych lub przyznawanie ich w niskiej wysokości, niezapewniającej rodzinie nawet minimum egzystencji do przeżycia jest złamaniem prawa i jest równoznaczne z nieudzieleniem pomocy lub nieudzieleniem wystarczającej pomocy, co zagraża życiu i zdrowiu poszczególnych członków rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a. ).Sąd nie jest jednak uprawniony do kontrolowania zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich celowości i słuszności. Analizując zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcia w oparciu o w/w kryterium należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności; bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z uwagi na to, że członków rodziny skarżących dotyka bezrobocie, niepełnosprawność oraz ubóstwo, skarżącym mogła być przyznana pomoc społeczna. Nie ulega nadto wątpliwości, że uzyskiwany przez rodzinę dochód w kwocie 1028,50 zł miesięcznie nie przekracza kryterium ustawowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, a wynoszącego (w danym czasie) 1824 zł. Członkowie rodziny, co wynika z akt, systematycznie występują do Ośrodka o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej i pomoc ta jest udzielana w miarę posiadanych przez organ środków. Art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W przedmiotowej sprawie skarżącym odmówiono przyznania zasiłku celowego na opłaty za gaz, opłaty za prąd, zakup telefonu, pokrycie kosztów przejazdów, odzież. Wskazać należy, że żądania skarżących w ww. zakresie były zawarte we wniosku z dnia 13 grudnia 2013 r., w którym skarżący wystąpili także o zasiłek celowy na żywność, dofinansowanie do leków, środki higieny osobistej oraz obuwie. Decyzja SKO z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] przyznająca skarżącym zasiłek w części dotyczącej zakupu żywności, leków, środków higieny osobistej oraz obuwia została odrębnie zaskarżona przez skarżących, w drodze skargi zarejestrowanej pod sygn. akt III SA/Gd 235/15 i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co wynika z użytego przez ustawodawcę sformułowania "[...] może być przyznany [...]". Decyzja w tym przedmiocie podejmowana jest więc na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Nadto z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W związku z tym organ administracji publicznej może odmówić przyznania świadczenia lub też przyznać je w innym rozmiarze niż domaga się tego strona. Zarówno przyznanie świadczenia, jak i jego wysokość, uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Innymi słowy, ta ostatnia norma prawna jednoznacznie wskazuje, że organy administracji nie posiadają całkowitej swobody w zakresie przyznania zasiłków celowych, gdyż zasadniczym ograniczeniem są opisane wyżej możliwości konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że w przypadku braku odpowiednich środków finansowych na przyznawanie zasiłków celowych organy administracji winny dzielić posiadane środki pomiędzy wszystkie osoby ubiegające się o tę formę pomocy pieniężnej. Warto również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt l OSK 624/2007, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Przenosząc powyższe kwestie w realia rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że bezsprzecznie skarżący znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. K. T. jest osobą schorowaną i bezrobotną. I. T. osobą niepełnosprawną. Oboje korzystają z pomocy społecznej zgodnie z jej celami i zadaniami określonymi w art. 2 i 3 ustawy, o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy, W/w okoliczności nie mogą jednakże automatycznie rzutować na treść rozstrzygnięć odnoszących się do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na opłaty za gaz, opłaty za prąd, zakup telefonu, pokrycie kosztów przejazdów, odzież. W sytuacji, gdy organ dokonując oceny wszystkich okoliczności sprawy, do czego zobowiązuje go art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wskazał racjonalne i uzasadnione argumenty przemawiające za odmową przyznania świadczenia, to w ocenie Sądu nie można w takiej sytuacji stwierdzić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie narusza prawo, czy wykracza poza granice uznania administracyjnego. Organ w tym zakresie wskazał bowiem na ograniczoną ilość posiadanych środków, ogólną, dużą liczbę osób korzystających na terenie gminy z pomocy społecznej, a także fakt, że rodzinie w ostatnim czasie były już przyznane zasiłki celowe na takie same lub tożsame cele. W ocenie Sądu organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych znając dokładnie sytuację rodziny T. i prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organy orzekające w sprawie prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Nie budzi zastrzeżeń poczyniona przez organy administracji ocena, że skarżący systematycznie korzystają z pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo przedstawił rodzaje i wysokość świadczeń otrzymanych przez rodzinę w okresie od grudnia 2013 r. do kwietnia 2014 r. w łącznej wysokości 1500 zł. Zaznaczył, że stara się pomagać rodzinie w miarę posiadanych środków, jednak zasiłki celowe nie mogą być traktowane przez wnioskodawców jako źródło stałego comiesięcznego dochodu, z czym należy się zgodzić. Organ rozpoznając wniosek skarżących z dnia 13 grudnia 2013 r. uwzględnił, że z uwagi na trudną sytuację materialną, bezrobocie oraz niepełnosprawność rodzina kwalifikuję się do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Jednak z uwagi na ograniczoność środków, dużą liczbę osób potrzebujących w gminie i analizę dotychczas udzielonej rodzinie pomocy, w pełni uargumentował powody odmowy przyznania zasiłków celowych na inne cele niż te na najbardziej podstawowe potrzeby bytowe tj: zapewnienie żywności, leków środków czystości, które zostały zabezpieczone przez organ w odrębnym postępowaniu. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesioną skargę.