III SA/Gd 237/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 sprawy ze skargi W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 26 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 5 lutego 2007r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] po raz kolejny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u W. Z. choroby zawodowej – obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że obustronne odbiorcze upośledzenie słuchu typu pozaślimakowego nie spełnia wymaganego kryterium do rozpoznani choroby zawodowej narządu słuchu, gdyż nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych - załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W. Z. złożyła od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o ponowne sprawiedliwe rozpoznanie sprawy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 26 marca 2007r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i treści złożonego przez stronę odwołania, organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Stwierdził, że wywiady środowiskowe zostały sporządzone przez osoby upoważnienie i nie budzą zastrzeżeń, nadto organ powołał się na znajdujące się w aktach sprawy orzeczenia lekarskie. W konkluzji organ stwierdził, że charakter pozaślimakowy niedosłuchu występującego u skarżącej nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Skargę na powyższa decyzję złożyła W. Z. Skarżąca podnosi, że przed podjęciem zatrudnienia Spółdzielni Pracy [...] w G. słyszała bardzo dobrze i dopiero w trakcie pracy ( praca na wtryskarce i w dużym hałasie) słuch zaczął się jej pogarszać. Skarżąca ma obustronny głęboki ubytek słuchu graniczący z głuchotą, ma ciągły szum w uszach, leczy się od 1991r. Zdaniem skarżącej twierdzenie lekarskich jednostek orzeczniczych, że progresja niedosłuchu nastąpiła po ustaniu zatrudnienia i jest spowodowana czynnikami pozazawodowymi jest nieprawdziwe, bowiem zdaniem skarżącej jej choroba ma bezpośredni związek praca na wtryskarce. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. Sąd postanowił zwrócić do organu odwoławczego o nadesłanie upoważnienia udzielonego Zastępcy Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 14 sierpnia 2007r. przesłał udzielone w dniu 7 maja 2007r. upoważnienie zastępcy Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] A. J. do wydawania decyzji w imieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] ( upoważnienie nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Kierując się tą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem, pominiętych w skardze, przepisów o właściwości. Właściwość organu to "prawna zdolność organu administracji (...) do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego, w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiedni norm prawa materialnego" ( tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN Warszawa 1998r,. str. 17). Jako że w postępowaniu administracyjnym właściwość jest jedną z podstawowych kwestii, na mocy art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie przepisów o właściwości, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie. Dla przykładu warto tutaj przywołać stanowisko Małgorzaty Jaśkowskiej przedstawione w: M. Jaśkowska. A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 943-949, jak również przywołane tam orzeczenia. Podkreślono tam konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia przy zagadnieniu dekoncentracji kompetencji., stwierdzając, że decyzja wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna ( str. 945). Stwierdzono również, że brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu nakłada na organ czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (tamże str. 946 i nast.). Jedynie wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że pomimo naruszenia przepisów o właściwości nie stwierdza się nieważności decyzji dotkniętej taką wadą. W myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Na mocy § 8 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy ( miejscowo) państwowy inspektor sanitarny. Od decyzji wydanej przez ten organ przysługuje odwołanie do właściwego (miejscowo) państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego ( § 8 ust. 2 rozporządzenia). Przechodząc z kolei do przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm., zwana dalej ustawą) należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 37 ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie uregulowano również kwestię właściwości instancyjnej w sprawach rozstrzyganych przez organy inspekcji sanitarnej - art. 12 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podobną regulację zawiera art. 35 ust. 1 ustawy, przewidując możliwość upoważniania przez państwowego inspektora sanitarnego niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w jego imieniu określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji na zasadach i w trybie określonych przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Kwestie te zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji ( Dz. U. Nr 24, poz.217). Zgodnie z § 1 ust. 4 w/w rozporządzenia państwowy inspektor sanitarny może udzielić upoważnienia pracownikom działalności podstawowej, zatrudnionym na stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych, do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Upoważnienie udzielone na podstawie powołanych wyżej przepisów ma ten skutek, że kompetencje organu będą wykonywane przez inną osobę ( pracownika urzędu), nie zaś bezpośrednio przez osobę powołaną do pełnienia funkcji organu. Osoba działająca na podstawie udzielonego jej przez organ upoważnienia nie staje się przez to jednak sama organem i nie nabywa jego kompetencji, lecz w jego imieniu jedynie je wykonuje. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. o czym była już mowa wyżej. Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżoną decyzję podpisał Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], bez powołania się na upoważnienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] do jej wydania. Z kolei o tym, iż decyzja została wydana w imieniu tego organu świadczy treść części tzw. nagłówkowej decyzji, gdzie dwukrotnie wskazano, że organem wydającym decyzję jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił zwrócić się do organu o nadesłanie upoważnienia udzielonego Zastępcy Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] do wydania zaskarżonej decyzji. Przesłane przez organ odwoławczy przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2007r. upoważnienie nr [...] zostało sporządzone w dniu 7 maja 2007r., tymczasem zaskarżona decyzja została wydana w dniu 26 marca 2007r. -należy tym samym stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] nie posiadał jeszcze upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu organu rzeczowo właściwego w sprawie. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sad pominął w wyroku orzeczenie wymagane mocą art. 152 w/w aktu prawnego. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W przedmiotowej sprawie brak jest zaś podstaw obligujących odniesienie się do kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji. Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie byłoby przedwczesne albowiem to Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] lub osoba upoważniona do wydawania decyzji w jego imieniu, musi najpierw ponownie rozpatrzyć w trybie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. niniejszą sprawę i w tym celu ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami prawa mającymi w sprawie zastosowanie.