III SA/Gd 242/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), decyzją z dnia 5 lutego 2007 r., przeniósł z dniem 1 lutego 2007 r. st. kpt. R. K. na stanowisko dowódcy sekcji w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...]. Jednocześnie na podstawie § 2, § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dni 8 września 2006 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 167, poz. 1189), przyznał wymienionemu określone uposażenie od dnia 1 lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Komendant wskazał, że R. K. od dnia 1 czerwca 2003 r. zajmował stanowisko dyżurnego operacyjnego w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...]. W związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 143, poz. 1037), przeprowadzono reorganizacją w Komendzie Miejskiej Straży Pożarnej [...] i z dniem wprowadzenia nowego regulaminu organizacyjnego Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] zlikwidowano w jednostce stanowisko dyżurnego operacyjnego. Rozpatrując możliwość przeniesienia R. K. na inne stanowisko służbowe Komendant Miejski PSP [...] stwierdził, że wszystkie stanowiska dyżurnego operacyjnego są obsadzone. Najwyższym wolnym stanowiskiem jest stanowisko dowódcy sekcji, na które przeniesiono strażaka niniejszą decyzją. Organ zaznaczył następnie, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska i braku możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. Biorąc pod uwagę ten przepis oraz posiadane możliwości etatowe zasadnym jest przeniesienie wymienionego strażaka na stanowisko dowódcy sekcji. Ponadto organ wskazując na art. 87 ust. 3 i art. 89 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że R. K. zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego oraz przez okres 12 miesięcy zachowuje prawo do dodatku służbowego według stawek obowiązujących przed przeniesieniem, w pełnej wysokości. R. K. złożył odwołanie od wyżej opisanej decyzji. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 30 marca 2007 r. nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się na przepisy określające kwalifikacje wymagane na stanowisku oficerskim dowódcy sekcji i stwierdził, że R. K. posiadając tytuł magistra inżyniera pożarnictwa oraz wymagany czas służby posiada odpowiednie kwalifikacje do zajmowania stanowiska dowódcy sekcji. Ze względu na fakt likwidacji dotychczas zajmowanego stanowiska i obsadzenie stanowisk równorzędnych, przeniesienie na niższe stanowisko służbowe jest uzasadnione. Także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie uposażenia są prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy. Poniósł, że organ administracji działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, winien jest w sposób wnikliwy i wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie prowadzonego postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w sprawie. Wynika to z treści art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżącego likwidacja jego dotychczasowego stanowiska jest pozorna. Do momentu wprowadzenia nowego Regulaminu Organizacyjnego Komendy Miejskiej PSP [...] na Miejskim Stanowisku Kierowania istniały trzy stanowiska: dyżurny operacyjny, zastępca dyżurnego operacyjnego i dyspozytor. Każdej doby służbę pełniły 2 osoby. Obecnie po reorganizacji nadal służbę pełnią 2 osoby: zastępca dyżurnego operacyjnego i dyspozytor. Nie jest zrozumiałe dlaczego w wyniku reorganizacji zostało zlikwidowane akurat stanowisko dyżurnego operacyjnego. Poza tym nielogiczne jest zlikwidowanie stanowiska dyżurnego operacyjnego, a pozostawienie stanowiska zastępcy dyżurnego operacyjnego. Skarżący zwrócił uwagę na następujące błędy w ustalenia faktyczne i nieścisłości zawarte w decyzjach organów obu instancji: 1. Organ pierwszej instancji podał, że stanowisko dyżurnego operacyjnego istniało w obowiązującym do 31 grudnia 2006 r. regulaminie. Tymczasem skarżący był zatrudniony na tym stanowisku do dnia 31 stycznia 2007 r.; 2. Nie jest prawdą, jak twierdzi organ pierwszej instancji, że skarżący został przeniesiony na najwyższe wolne stanowisko w związku z obsadzeniem wszystkich stanowisk dyżurnego operacyjnego. W tym samym czasie bowiem podjęto również decyzję o przeniesieniu jednego z dowódców zmiany z Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej Nr [...] w [...] na stanowisku oficera operacyjnego. W związku z tym zwolniło się takie stanowisko i nie było konieczności degradowania skarżącego. W poprzednich latach zajmował już stanowisko dowódcy zmiany jak również wyższe, co czego posiada odpowiednie kwalifikacje. Sprzeciw skarżącego przeciwko przeniesieniu jest również powodowany tym, że po upływie 12 miesięcy nastąpi obniżenie jego wynagrodzenia. Dalej skarżący zacytował fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. III S.A./Wa 1449/05, w którym sąd administracyjny podkreślił szczególne wymogi ciążące na organie administracyjnym działającym w ramach uznania administracyjnego. Odnosząc te spostrzeżenia do sprawy stwierdził, że niezgodności ze stanem faktycznym oraz wzajemnie się wykluczające argumenty jakie przywołuje organ, świadczą o braku wnikliwego zbadania stanu faktycznego i stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Na zakończenie stwierdził, że organ administracyjny nie może wydawać decyzji z określoną datą i jednocześnie nadawać jej moc wsteczną. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy nie podzielił zdania skarżącego, że organy administracyjne działały w granicach uznania administracyjnego. Zgodnie z nowym regulaminem organizacyjnym Komendy Miejskiej PSP [...] z dnia 28 grudnia 2006 r. zlikwidowane zostały etaty dyżurnych operacyjnych. Ich obowiązki weszły w skład szerszego zakresu obowiązków oficerów operacyjnych. Stąd bezzasadne jest stwierdzenie, że osoba zajmując stanowisko zastępcy dyżurnego operacyjnego zastępuje kogoś kogo nie ma. W związku z rozciągnięciem w czasie zmian w komendach powiatowych i miejskich dopuszczalne było pełnienie służby przez R. K. na stanowisku dyżurnego operacyjnego do dnia 31 stycznia 2007 r., pomimo nie istnienia tego stanowiska w nowym regulaminie. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z ustawą o Państwowej Straży Pożarnej organizacja komendy miejskie PSP jest wyłączną kompetencją komendanta miejskiego PSP. W sytuacji skarżącego natomiast, mimo problemów restrukturyzacyjnych, udała się zachować stanowisko oficerskie. W dniu 9 sierpnia 2007 r. odbyła się rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie ze skargi R. K. Po jej odroczeniu Sąd zobowiązał [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej [...] do szczegółowego odniesienia się do zarzutów postawionych w skardze, a w szczególności, czy istotnie z chwilą odwołania skarżącego ze stanowiska dyżurnego operacyjnego zwalniał się etat dowódcy zmiany, czy na to stanowisko został przyjęty niższy stażem oficer i jakie były przyczyny przeniesienia skarżącego na stanowisko dowódcy sekcji a nie na stanowisko dowódcy zmiany. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 12 września 2007 r., w oparciu pismo Komendanta Miejskiego PSP [...] z dnia 31 sierpnia 2007 r. oraz notatkę służbową Zastępcy Komendanta Miejskiego PSP [...] z dnia 3 września 2007 r., stwierdził, że z chwilą odwołania R. K. ze stanowiska dyżurnego operacyjnego nie było wolnych stanowisk dowódców zmiany w Komendzie Miejskiej PSP [...] oraz innych równorzędnych z likwidowanym stanowiskiem dyżurnego operacyjnego. Nowy regulamin organizacyjny Komendy Miejskiej PSP [...] pozwalał mianować na stanowisko dowódcy zmiany w Komendzie 15 funkcjonariuszy. Wszyscy strażacy, którzy byli mianowani na stanowiska dowódców zmian w dniu 5 lutego 2007 r. posiadali pełne kwalifikacje i uprawnienia do zajmowania tego stanowiska. R. K. został zatem przeniesiony na najwyższe wolne stanowisko służbowe, na które można było przenieść go zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami. Odnosząc się do tego ostatniego pisma organu odwoławczego, R. K. stwierdził, że nie rozumie jak oficer operacyjny uczestnicząc w akcji może jednocześnie przebywać w pomieszczeniu kierowania i podniósł, że organ nie wyjaśnił dlaczego wydał decyzję działającą wstecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym kontrola dotyczy zgodności z prawem materialnym i proceduralnym. Postępowanie przed sądem administracyjnym jest prowadzone w trybie określonym ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z e zm.) – w skrócie p.p.s.a. Sprawy związane z mianowaniem, powołaniem, przeniesieniem na inne stanowisko służbowe, zawiedzeniem w czynnościach służbowych albo zwolnieniem ze służby odbywają się w trybie przewidzianym w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej i przepisach wykonawczych, a także kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim poprzednio wymienione akty prawne spraw tych nie regulują. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej postępowanie takie jest dwuinstancyjne i kończy się wydaniem decyzji. Decyzje w sprawach kadrowych ustanawiają na przyszłość nowe prawa i obowiązki strażaka wynikające z przepisów określonych aktów prawnych. Uregulowanie spraw kadrowych w ten sposób ma doniosłe znaczenie, gdyż decyzja o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe jest oceniana przez sąd administracyjny również pod względem wymogów jakie określa kodeks postępowania administracyjnego. Takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. I SA 673/97, baza Lex nr 45845, postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 1993 r. II SA 2468/92, ONSA 1994/2/58). Jak stanowi art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Jak wskazuje treść art. 38 ust. 2 pkt 4 organ stosujący ten przepis ma możliwość a nie obowiązek przeniesienia strażaka. Decyzję w takiej sprawie należy zatem uznać, za decyzję uznaniową (por. wyrok WSA z dnia 24 listopada 2004 r. II SA 3635/03, baza Lex nr 162215). Wielokrotnie sądy administracyjne podnosiły, iż uznanie administracyjne nie zwalnia organu wydającego decyzję z wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a uzasadnienie decyzji w takiej sprawie winno być tak skonstruowane, aby nie można było organowi zarzucić dowolności w rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. III SA 1651/96, baza Lex nr 44815). Skarżący zarzucał, iż organ pierwszej instancji dokonał jego przeniesienia z datą wsteczną. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów. Sąd uważa, iż zarzut ten jest zasadny. Na mocy decyzji organu pierwszej instancji przeniesienie R. K. nastąpiło z datą wsteczną tj. z dniem 1 lutego 2007 r., podczas gdy decyzja o tym stanowiąca została wydana w dniu 5 lutego 2007 r. W decyzji nie ma żadnej informacji dlaczego organ dokonał przeniesienia z datą wsteczną. Należy zauważyć, że decyzja o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe jest decyzją konstytutywną, a więc co do zasady kształtuje sytuację adresata na przyszłość ex nunc. Oczywiście może się zdarzyć, iż decyzja obowiązuje z datą wsteczną, ale musi to wynikać z przepisów prawa. W ustawie o Państwowej Straży Pożarnej brak jest przepisu, który dopuszczałby wydawanie decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe z datą wsteczną. Kształtować sytuację funkcjonariusza w taki sposób można jedynie na przyszłość, z datą wydania decyzji lub późniejszą. Organ odwoławczy pominął kwestę działania decyzji wstecz, podzielając w sprawie stanowisko organu pierwszej instancji. Nie jest to działanie prawidłowe zważywszy, iż organ odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę. Powszechnie akceptowany jest pogląd ukształtowany w doktrynie i sądownictwie administracyjnym, że organ odwoławczy nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji ale przede wszystkim obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95, publ. ONSA 1997/1/35) W zawiązku z tym co zostało wyżej powiedziane, rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy uznać za wadliwe, ponieważ nie uwzględniło wady decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu inne zarzuty skargi nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w sprawie. Podnoszone przez skarżącego błędy i nieścisłości w uzasadnieniach decyzji albo nie miały miejsca albo stanowiły mało istotne pomyłki. Kwestie te zostały uściślone i wyjaśnione w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Sądu zasadne jest uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego, bowiem wada decyzji organu pierwszej instancji jest możliwa do usunięcie w trybie odwoławczym. Takie uprawnienia organu odwoławczego wynikają z art. 138 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszył art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę będzie zobowiązany uwzględnić powyższe rozważania i usunąć wskazane błędy decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto organ wydając decyzję merytoryczną w sprawie winien zwrócić uwagę na właściwe uzasadnienie decyzji tj. uwzględnić wymogi związane z uzasadnieniem decyzji uznaniowej. W związku z opisanym stanowiskiem, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.