III SA/Gd 242/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2020 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie dotyczącej udostępnienia danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od zawiadomienia Burmistrza Miasta C. z dnia 31 października 2019 r. nr [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku L. B. o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL. Z akt sprawy wynikają następujące, istotne okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 26 września 2019 r. L. B. (dalej jako "wnioskodawca", "odwołujący" albo "skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta C. o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz z rejestru PESEL dotyczących adresu zameldowania zmarłej w dniu 23 [...] 2019 r. H. B.. W rubryce nr 6 wniosku przeznaczonej na uzasadnienie potrzeby uzyskania objętych wnioskiem danych, wnioskodawca wskazał na konieczność "ustalenia tzw. sądu spadku art. 628 Kodeksu postępowania cywilnego przez spadkobiercę ustawowego art. 931 Kodeksu cywilnego". Do wniosku dołączono akt zgonu H. B. - córki E. B. i A. S., akt zgonu J. B. – syna E. B. i A. S. oraz akt urodzenia L. B. – syna J. B.. Pismem z dnia 4 października 2019 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu danych dotyczących adresu zameldowania H. B.. Wnioskodawca został przy tym pouczony, że nieusunięcie braków formalnych wniosku w terminie 7 dni liczonych od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie podania strony bez rozpatrzenia. W pisemnej odpowiedzi z dnia 15 października 2019 r. L. B. wskazał, że wskazany we wniosku interes prawny nie uległ zmianie oraz, że danych dotyczących ostatniego miejsca zameldowania potrzebuje dla ustalenia sądu spadku, czyli sądu właściwego miejscowo do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku (art. 628 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego) po H. B.. Wnioskodawcza wyjaśnił jednocześnie, że jest zstępnym brata H. B. - co starał się wykazać dołączonymi do wniosku aktami stanu cywilnego – a zatem wchodzi w krąg dziedziczenia jako spadkobierca ustawowy. Pismem z dnia 31 października 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta C. poinformował L. B., że w związku z niewykazaniem interesu prawnego w uzyskaniu informacji dotyczących danych H. B. wniosek o udzielenie informacji z rejestru mieszkańców oraz z rejestru PESEL "pozostaje bez rozpatrzenia". W dniu 21 listopada 2019 r. L. B. wniósł do Wojewody [...] pismo zatytułowane "odwołanie" precyzując, że dotyczy ono decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 31 października 2019 r. W ocenie odwołującego się należycie wykazał on posiadanie interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych. Dla zainicjowania postępowania spadkowego przed sądem niezbędne jest bowiem uzyskanie danych dotyczących ostatniego miejsca zamieszkania osoby, której dotyczy wniosek. Interes prawny został w tym przypadku wykazany dokumentami w postaci aktów stanu cywilnego, z których wynika, że odwołujący się może być jednym ze spadkobierców H. B.. Do odwołania dołączono kserokopie pisma Burmistrza Miasta C. z dnia 31 października 2019 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez L. B. od zawiadomienia Burmistrza Miasta C. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udostepnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że do niedopuszczalności odwołania, o której mowa w art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zalicza się także przypadek wniesienia odwołania od aktu niemającego charakteru decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika natomiast, że na dzień złożenia przez L. B. pisma zatytułowanego "odwołanie" nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie udostępnienia danych osobowych, wobec czego nie istnieje przedmiot zaskarżenia w tej sprawie. Organ podkreślił, że pismo Burmistrza Miasta C. z dnia 31 października 2019 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga bowiem wydania w tym przedmiocie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), lecz ma charakter czynności materialno-technicznej, od której nie służy żaden środek zaskarżenia. Odwołanie jest zaś środkiem którym zaskarża się decyzję, a nie pismo. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda [...] wskazał, że nie może merytorycznie rozpatrzyć wniesionego przez L. B. odwołania z tego względu, że w obrocie prawnym nie istnieje decyzja, która podlegałaby zaskarżeniu. Niemniej jednak w ocenie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie wyjaśnić należało, że po pierwsze właściwym sposobem postępowania Burmistrza Miasta C. powinno być wydanie decyzji o odmowie udostępnienia danych, czego nie uczyniono, a po drugie, że wnioskodawca ma możliwość ponownego złożenia wniosku o udostepnienie danych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL dotyczących H. B. i jeżeli wniosek ten będzie kompletny i zostaną spełnione wszystkie wymagania wynikające z treści art. 46 oraz 53 ustawy o ewidencji ludności, organ meldunkowy będzie mógł udostępnić przedmiotowe dane. W przeciwnym razie należy wydać decyzję o odmowie udostepnienia danych osobowych, od której będzie przysługiwało odwołanie do Wojewody [...]. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że samo powoływanie się wnioskodawcy na bycie potencjalnym spadkobiercą nie będzie jednak wystarczające, aby uzyskać dane osoby poszukiwanej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L. B. wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...] podnosząc zarzut naruszenia art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię, iż odwołanie jest niedopuszczalne z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych. W ocenie skarżącego pismo Burmistrza Miasta C. z dnia 31 października 2019 r. zawiera podstawowe elementy pozwalające na uznanie tego pisma za decyzję administracyjną, to jest: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Powyższą ocenę wspierają zapatrywania wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący wskazał ponadto, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania mieści się w pojęciu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty zważywszy, że jest rozstrzygnięciem "bez wątpienia stwierdzającym w swej istocie, że wnioskodawca żądanych danych nie uzyska". W ocenie skarżącego nie może też umknąć uwadze, że organ odwoławczy w rzeczywistości sam przyznaje, że rozstrzygnięcie istoty sprawy w tym przypadku powinno być inne (organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia danych). Dodatkowo skarżący krytycznie odniósł się do skierowanego do niego przez organ odwoławczy wskazania, że może ponownie wystąpić z wnioskiem o udostepnienie danych. W skarżącego zdumiewającym jest, że organ odwoławczy zamiast skorygować uchybienia organu pierwszej instancji stoi na stanowisku, że za uchybienia organów koszty winien ponosić skarżący. Należy mieć bowiem na uwadze, że sugerowane przez organ odwoławczy ponowne wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie danych wymaga ponownego jego opłacenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu skarżący uczynił postanowienie Wojewody [...] z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...], mocą którego, w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od zawiadomienia Burmistrza Miasta C. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udostepnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia wskazać należy, że z uwagi na to, że postanowienia stwierdzające niedopuszczalność odwołania są ostateczne nie przysługuje od nich środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Niewątpliwie jednak wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. akty zamykają postępowanie odwoławcze, a zatem należą do jednej ze wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kategorii postanowień kończących postępowanie i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Kontrola ta dokonywana jest w oparciu o wskazane na wstępie kryteria oceny zgodności działań organów administracji publicznej z prawem, przy czym - co z uwagi na treść wniesionej do Sądu skargi wymaga szczególnego zaakcentowania - sąd administracyjny dokonuje tej oceny jedynie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe zapatrywania oraz przedstawioną w skardze argumentację (gdzie dla uzasadnienia zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. wskazuje się także na błędy organu pierwszej instancji) wyjaśnić zdaniem Sądu należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena, czy działający w imieniu Burmistrza Miasta C. urzędnik zasadnie stwierdził, że złożony przez skarżącego w dniu 26 września 2019 r. wniosek zawierał braki, a następnie czy prawidłowo uznano, że okoliczności sprawy warunkowały w tym konkretnym przypadku pozostawienie wniosku bez rozpoznania, czy też żądanie skarżącego winno być rozpoznane merytorycznie poprzez dokonanie czynności udostępnienia danych lub wydanie decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia. Dokonując oceny zgodności z prawem postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do wiążącego badania zasadności podniesionych przez stronę w odwołaniu zarzutów merytorycznych i kwestia ta nie może rzutować na podejmowane przez sąd rozstrzygnięcie o oddaleniu lub też uwzględnieniu skargi. W ramach aktualnie dokonywanej przez Sąd kontroli badaniu podlegało zatem to, czy w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. Jednocześnie Sąd zobligowany był do dokonania ustalenia charakteru pisma Burmistrza Miasta C. z dnia 31 października 2019 r. nr [...]. Różnica stanowisk stron w przedmiotowej sprawie sprawdza się bowiem w istocie właśnie do odmiennej kwalifikacji wskazanego pisma, które w ocenie skarżącego jest decyzją administracyjną o odmowie udostepnienia danych, a nie pismem informacyjnym (zawiadomieniem) o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wydanie jednego z postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a. jest zatem wynikiem podjętych przez organ odwoławczy, czynności wstępnych. Organ odwoławczy, który otrzymał odwołanie, przed jego merytorycznym rozpoznaniem jest bowiem zobowiązany do ustalenia, czy wniesione do niego odwołanie jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych - na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda [...] w uzasadnieniu wydanego postanowienia - obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Jeżeli określona sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Rozpoznanie odwołania w sprawie, która nie została załatwiona w drodze decyzji administracyjnej stanowi bowiem podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej przez organ odwoławczy z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Ten środek odwoławczy jest niedopuszczalny jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Pomimo zasady domniemania "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych nie wszystkie sprawy administracyjne są załatwiane w formie wskazanej w art. 104 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej mogą bowiem podejmować inne niż decyzje czy postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, w merytoryczny sposób rozstrzygające daną sprawę (a więc co do jej istoty - zarówno w sposób pozytywny jak i negatywny dla wnioskodawcy). Ponadto dostrzec należy, że wiele spraw administracyjnych w ogóle nie kończy się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Za merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie można uznać w szczególności pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Instytucję tą ustawodawca określił w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie (wniosek inicjujący sprawę administracyjną – przyp. Sądu) nie czyni zadość innym wymaganiom wynikającym z przepisów prawa (innym niż wskazanie adresu wnoszącego stosownie do art. 64 § 1 k.p.a. – przyp. Sądu) należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie , nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, ze pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ale ma charakter czynności materialno-technicznej, o której organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego. Z tego względu wniesienie odwołania od pisma informującego stronę o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania jest niedopuszczalne i taka też sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd podkreśla, że pismo organu pierwszej instancji z dnia 31 października 2019 r. nie nosi cech decyzji administracyjnej, właśnie dlatego, że nie sposób przyjąć aby rozstrzygało ono merytorycznie sprawę, co do jej istoty. Prawdą jest oczywiście, że zarówno pozostawienie wniosku o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców i rejestru PESEL bez rozpoznania i decyzja odmawiająca udostępnienia tych danych wiążą się de facto z takim samym niekorzystnym dla wnioskodawcy skutkiem, to jest niepozyskaniem żądanych danych. Skutek ten wynika jednak z różnych, a więc niemogących być postrzegane ani jako tożsame, ani równoznaczne, zdarzeń prawnych. Co oczywiste, zakwestionowanie wskazanego skutku (nieuzyskanie danych z rejestru) w zależności od charakteru zdarzeń prawnych które go wywołały, nie zawsze będzie możliwe w drodze odwołania. Tryb odwoławczy będzie bowiem właściwy wyłącznie w przypadku kwestionowania przez stronę decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia danych. W przypadku uzyskania zawiadomienia o pozostawienia wniosku o udostępnienie danych bez rozpoznania, jedynym dopuszczalnym trybem zakwestionowania braku wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia jest wystąpienie z ponagleniem, a w dalszej kolejności ze skargą na bezczynność organu do sądu administracyjnego (zob. w tej materii: uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r.; sygn. akt I OPS 2/13; publ. ONSAiWSA 2014/1/2). Tylko bowiem w tym trybie możliwe byłoby zbadanie przez sąd administracyjny, czy pozostawienie podania bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. W przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania strona nie jest zatem pozbawiona uprawnienia do domagania się merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ - zarówno w przewidzianym przez prawo terminie jak i we właściwej przypisanej do określonej sprawy administracyjnej z mocy ustawy szczególnej formie. Z analizy akt rozpatrywanej sprawy wynika, że skarżący nie ponaglił organu pierwszej instancji i nie wniósł skargi na bezczynność organu, błędnie przyjmując, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania może zakwestionować w drodze odwołania. Skoro skarżący wybrał tryb procedowania, który w realiach rozpatrywanej sprawy nie mógł mieć zastosowania, organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesionego środka odwoławczego. Z uwagi na powyżej poczynione zapatrywania podkreślenia wymaga, że w przedmiotowym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony by w wiążący sposób przesądzać, czy pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania było zgodne z przepisami k.p.a. Zgodność tej czynności z prawem czy też jej wadliwość nie zmienia bowiem faktu, że taka właśnie czynność materialno-techniczna została podjęta przez Burmistrza Miasta C.. Skoro zaś tego rodzaju czynność nie stanowi decyzji administracyjnej to nie mogła być zakwestionowana w drodze odwołania. Reasumując, przy ocenie prawidłowości zastosowania art. 134 k.p.a. Sąd orzekający nie badał, czy organ pierwszej instancji dokonał właściwego rozstrzygnięcia sprawy i we właściwej formie, ale czy to rozstrzygnięcie mogło być zaskarżone w drodze odwołania. W tym kontekście poczynione przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazanie, że wobec skarżącego powinna być w istocie wydana decyzja o odmowie udostępnienia danych należy ocenić jako zbędne. W ocenie Sądu uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wyrażony przez organ odwoławczy pogląd nie oznacza bowiem, aby można było uznać doręczone skarżącemu pismo informacyjne o pozostawieniu podania bez rozpoznania za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia danych. Z uwagi na to, że w zaskarżonym postanowieniu poczyniona została wzmianka dotycząca prawidłowości formy, w jakiej organ pierwszej instancji zakończył postępowanie, Sąd uznał za zasadne wyjaśnić na marginesie przedmiotowej sprawy, że stosownie do art. 47 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.) niewykazanie interesu prawnego przez wnioskodawcę istotnie nie pozwala na udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców i rejestru PESEL. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma jednakże wątpliwości, że powoływanie się potencjalnego spadkobiercy ustawowego na zamiar wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, stanowi o posiadaniu interesu prawnego w uzyskaniu danych dotyczących ostatniego miejsca zameldowania spadkodawcy z rejestru mieszkańców i rejestru PESEL. Uznawszy w reasumpcji w świetle zarzutów skargi i art. 134 § 1 p.p.s.a., że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.