III SA/Gd 246/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 listopada 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej M. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 listopada 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta nie zezwolił M. M. na zajęcie odcinka pasa drogowego ulicy [...] w S. pod umieszczenie tymczasowego obiektu handlowego. Organ wskazał, że wniosek skarżącej z dnia 31 sierpnia 2017 r. dotyczył zajęcia pasa drogowego od 1 września 2017 r. do 31 grudnia 2017r. W dniu 10 lutego 2017 r. na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w S. ustalono, że termin zajęcia pasa drogowego został wyznaczony do dnia 31 sierpnia 2017 r. Odmowa podyktowana jest faktem, iż w przeciągu sześciu miesięcy w okresie zimowym w miejscu wskazanym we wniosku miały miejsce dwie kolizje drogowe. Przywołując treść art. 39 ust.1 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, że przy odmowie zajęcia przedmiotowego terenu wzięto pod uwagę bezpieczeństwo wnioskodawcy. M. M. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła, że organ, powołując się na dwie kolizje drogowe odmówił jej wydania zezwolenia, jednocześnie wydając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym osobom, w tym osobie , której pawilon znajduje się bliżej krawędzi jezdni niż jej pawilon. Zarzuciła, że w tej sytuacji decyzja organu jest decyzją dowolną. Decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Zdaniem Kolegium organ I instancji w wydanej decyzji zastosował obiektywne kryterium, jakim jest bezpieczeństwo wnioskodawcy i innych uczestników ruchu drogowego, nie można zatem zarzucić decyzji dowolności. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że w dniach 12 listopada 2016 r. i 13 stycznia 2017 r. w pasie drogowym, którego dotyczy wniosek miały miejsce zdarzenia drogowe, udokumentowane notatkami i fotografiami sporządzonymi przez Komendę Miejską Policji. W jednym z tych zdarzeń uszkodzony został kiosk ze zniczami. Ponadto organ pierwszej instancji zwrócił się do Miejskiego Inżyniera Ruchu o opinię o bezpieczeństwie ruchu drogowego w pasie drogowym ul. [...]. Miejski Inżynier Ruchu przedmiotową lokalizację zaopiniował negatywnie wskazując, że jest ona nieakceptowana ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa zarówno uczestników ruchu drogowego jak i użytkownika kiosku handlowego. Proponowana lokalizacja znajduje się w bardzo niebezpiecznym miejscu: zewnętrzna strona łuku poziomego w połączeniu z dużym pochyleniem podłużnym, obniżony krawężnik (ciąg pieszy, brak możliwości ustawienia bariery ochronnej). Zdaniem Miejskiego Inżyniera Ruchu zdarzenia drogowe, które wystąpiły w obrębie stoiska jednoznacznie wskazują na występujące zagrożenie bezpieczeństwa. Odnośnie zarzutu, że organ I instancji wydawał decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na rzecz innych podmiotów podano, że decyzje te były wydawane w związku z handlem okolicznościowym w okresie Wszystkich Świętych, kiedy to na przedmiotowym odcinku następuje zmiana organizacji ruchu oraz występuje wzmożona kontrola Policji. W tej sytuacji organ I instancji miał prawo w inny sposób ocenić poziom bezpieczeństwa w przypadku zajęcia pasa drogowego. Organ I instancji słusznie zauważył, że jeżeli chodzi o inny kiosk znajdujący się w sąsiedztwie to znajduje się on w dalszej odległości od jezdni, a także w tym przypadku nie stwierdzono (w przeciwieństwie do kiosku skarżącej) sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa. Wypadki, które miały miejsce nie miały nic wspólnego z lokalizacją drugiego z kiosków. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie kryterium bezpieczeństwa podmiotu zajmującego pas drogowy, jak i innych uczestników ruchu drogowego (w tym m.in. klientów kiosku ze zniczami) był w pełni uzasadniony. M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Podniosła zarzut naruszenia: ̶ art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - bez uzasadnionej przyczyny otrzymała decyzję odmowną, podczas gdy inne osoby zajmujące pas drogowy w tej samej lokalizacji nadal posiadają zezwolenia; ̶ art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także pominięcie informacji posiadanych przez organ z urzędu - inne osoby będące w takiej samej sytuacji faktycznej i mające takie same prawa uzyskały zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji. Zdaniem skarżącej decyzje obu organów zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nierównym traktowaniu wnioskodawców będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, z pominięciem okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji odmownej tylko w jej przypadku, a udzielanie zezwoleń innym osobom na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji wskazuje na stronniczość organu I instancji oraz nierówne traktowanie obywateli. Wskazała, że w tej samej lokalizacji inne osoby otrzymują zezwolenia w okresie całego roku, nie tylko w pojedyncze dni. W przypadku innych osób kryterium bezpieczeństwa nie stanowiło podstawy do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ II instancji nie wyjaśnił również, w jaki sposób pawilon skarżącej stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu drogowego. Likwidacja jej pawilonu nie wpłynie na poprawę bezpieczeństwa w tej lokalizacji, gdyż w tym miejscu nadal będą się zatrzymywać klienci innych osób posiadających zezwolenia na handel w tym miejscu. Organ nie wziął pod uwagę, że przy ulicy [...] w S. - przy bramie wjazdowej do cmentarza- znajdują się trzy stoiska handlowe, usytuowane w rzędzie, jeden obok drugiego, wzdłuż krawędzi jezdni. Zajmowane przez skarżącą stanowisko handlowe znajduje się pośrodku wskazanego ciągu handlowego, bezpośrednio sąsiadując z jednej strony -z pawilonem handlowym M. O., a z drugiej strony- ze stolikiem E. S.. Jednak tylko skarżąca dostała decyzję odmowną. Niezasadne było więc twierdzenie , że powodem odmowy wydania zezwolenia jest fakt, że w jednej ze wskazanych kolizji drogowych ucierpiał jej kiosk. Z dokumentacji ze zdarzenia wynika, że kierowca nie dostosował prędkości do panujących warunków atmosferycznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane decyzje dotyczyły odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie tymczasowego obiektu handlowego. Skarżąca wystąpiła o takie zezwolenie w dniu 31 sierpnia 2017 r. na okres od 1 września 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. podając, że dotyczyć ma ono kiosku handlowego przy Cmentarzu Komunalnym. Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz.U. z 2017 r., poz.2222 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", regulują kwestie związane z korzystaniem i zarządzaniem drogami publicznymi. Ochronę dróg i urządzeń z drogą związanych sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ( pkt 1 ). Wyjątkiem od zasady określonej w powyższym przepisie jest art. 39 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury (...), jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (...). Z kolei zgodnie z art. 40 ustawy : 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w swej decyzji zaakcentował , że decyzja wydana w trybie art. 40 ust.1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy ma charakter uznaniowy, przy czym nie może być to decyzja dowolna. Jednak organ ten zaaprobował decyzję organu pierwszej instancji, która w istocie jest decyzją dowolną. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji jedynie na treść wniosku skarżącej, na dokumentację zebraną w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. , na fakt, że Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej w dniu 10 lutego 2017 r. ustaliła, że pas drogowy może być zajęty do 31 sierpnia 2017 r., po czym stwierdził, że odmowa podyktowana jest faktem, że w przeciągu 6 miesięcy w okresie zimowym w miejscu wskazanym we wniosku miały miejsce dwie kolizje drogowe, wobec czego brano pod uwagę bezpieczeństwo wnioskodawcy. Z decyzji tej nie wynikają żadne konkretne ustalenia dotyczące stanu faktycznego; nie wynika z niej też , na jakiej podstawie organ ustalił, że w miejscu , którego wniosek dotyczy , doszło do kolizji, ani też dlaczego uznał, że zdarzenia te mają wpływ na bezpieczeństwo skarżącej. Nie wskazał też, dlaczego stanowisko Komisji Rewizyjnej, wyrażone przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, miałoby determinować jego rozstrzygnięcie. Nadmienić należy, że także decyzja z dnia 10 lipca 2017 r., wskazana przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nie zawiera ustaleń stanu faktycznego ani nie powołuje się na konkretne dowody przeprowadzone w sprawie. Zauważyć należy, że uprawnienie do wydania tego rodzaju decyzji , na jaką wskazał organ odwoławczy nie zwalnia organu administracji z obowiązku prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Spełnienie tego wymogu powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie powinno też zawierać prawidłowo umotywowany wybór rozstrzygnięcia sprawy. Tych wymogów decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia. Organ odwoławczy tymczasem, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy, odwołał się do zdarzeń mających miejsce w pasie drogowym w konkretnych dniach, z powołaniem się na notatki i fotografie sporządzone przez Policję. Organ ten powołał się także na fakt zwrócenia się przez organ pierwszej instancji do Miejskiego Inżyniera Ruchu o wydanie opinii "pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego w pasie drogowym ul. [...]" oraz na negatywne zaopiniowanie przedmiotowej lokalizacji. Stwierdzenia w tym miejscu wymaga, że przedłożone w niniejszej sprawie akta administracyjne zawierają różnego rodzaju dokumenty , wnioski skarżącej z różnych dat oraz różne decyzje organów obu instancji. Zdaniem Sądu z analizy przedłożonych akt administracyjnych wynika, że rozpatrywanie kolejnych wniosków skarżącej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego ( z różnych dat, dotyczące różnych okresów) organy traktują jak jedno postępowanie, w którym można w sposób dowolny korzystać z uzyskanych kiedykolwiek dokumentów, a korzystanie to nie wymaga odzwierciedlenia w treści wydanej decyzji. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, by organ pierwszej instancji prowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe w sprawie niniejszej, zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 31 sierpnia 2017 r., poza zwróceniem się o wydanie "opinii" do Miejskiego Inżyniera Ruchu, przy czym organ ten na "opinię" w wydanej decyzji się nie powołał. Na "opinię" tę powołuje się natomiast organ odwoławczy, przy czym nie wiadomo, jaki charakter dowodowy przypisuje on wspomnianemu pismu Miejskiego Inżyniera Ruchu, bowiem kodeks postępowania administracyjnego walor "opinii" nadaje opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 k.p.a. Przepis ten normuje kwestie wydawania opinii w sprawie, w której wymagane są wiadomości specjalne, a biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24; poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Konieczne jest też wskazanie, że ze wspomnianej "opinii" Miejskiego Inżyniera Ruchu z dnia 21 września 2017 r. wynika, że do prośby organu pierwszej instancji o wyrażenie stanowiska dołączone były załączniki, opisujące "zdarzenia drogowe". W aktach administracyjnych przy piśmie z dnia 8 września 2017 r. kierowanym przez organ do Miejskiego Inżyniera Ruchu tego rodzaju załączników brak, wobec czego niemożliwe jest ustalenie w pełnym zakresie, na czym opierał się Miejski Inżynier Ruchu, zajmując stanowisko takiej, a nie innej treści. Z treści decyzji organów obu instancji nie wynika dokładnie , jakie jest usytuowanie pawilonu skarżącej, ani też w jakich konkretnie miejscach doszło do kolizji, które zaważyły na sposobie załatwienia sprawy. Zauważyć też należy, że w niniejszej sprawie organy odmówiły skarżącej udzielenia zezwolenia z uwagi na kwestie bezpieczeństwa, powołując się na wspomniane kolizje mające miejsce w listopadzie 2016 r. i styczniu 2017 r. Mimo to organ pierwszej instancji po tych zdarzeniach udzielił skarżącej zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, choćby decyzją z dnia 6 lutego 2017 r. Wynika z powyższego , że bezpośrednio po kolizjach organ pierwszej instancji nie widział przeszkód w wyrażeniu skarżącej zgody na zajęcie pasa drogowego. Ponadto - choć kwestia wspomnianych kolizji nie została prawidłowo wyjaśniona, trzeba zwrócić uwagę na stanowisko skarżącej, że do jednej z tych kolizji nie doszło w miejscu, w którym przez wiele lat skarżąca lokalizowała pawilon handlowy. Tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko organów, które zdarzenie nie wiążące się z miejscem będącym przedmiotem niniejszego postępowania wskazują jako powód wydania niekorzystnej dla skarżącej decyzji. W ocenie Sądu przedmiotowe decyzje, nie udzielające skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zostały oparte o prawidłowo ustalony stan faktyczny, po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, a wyboru dokonanego rozstrzygnięcia organy obu instancji w sposób prawidłowy nie uzasadniły. W tej sytuacji wydane decyzje należy uznać za arbitralne. Podkreślenia wymaga, że w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu w pełni aktualnych uwarunkowań. Tym wymogom organy obu instancji nie sprostały. Stwierdzenia też wymaga, że choć - co do zasady – każdy wniosek w postępowaniu administracyjnym rozpatrywany jest indywidualnie, nie można skutecznie odeprzeć zarzutu , że organy jedynie w przypadku skarżącej uznały, że tylko ten fragment pasa drogowego, którego dotyczył jej wniosek, jest miejscem, w którym występuje zagrożenie bezpieczeństwa. Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że z obu stron jej pawilonu , bezpośrednio przy nim, dwie inne osoby przez cały czas uzyskują zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy wadliwie zinterpretował w tym zakresie zarówno treść odwołania skarżącej, jak i treść jej pisma z dnia 14 grudnia 2017 r. , nazwanego "sprostowaniem", przy czym skarżąca prostowała nie swoje twierdzenia, a organu pierwszej instancji. Skarżąca bowiem wyjaśniała, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego otrzymuje osoba, której miejsce sprzedaży zniczy znajduje się obok niej , ale w bliższej odległości od jezdni, niż jej pawilon. Organ odwoławczy odnosząc się do stanowiska skarżącej odniósł się do innej osoby uzyskującej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego -posiadającej pawilon handlowy, a nie prowadzącej działalność na "wolnym powietrzu". Ponadto argumentacji organu, że inny pawilon handlowy znajduje się w dalszej odległości od jezdni , niż pawilon skarżącej , z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego nie sposób rzetelnie zweryfikować. Nie można zaaprobować też stanowiska organu odwoławczego, że inni handlujący, których pawilony czy stoiska znajdują się w miejscach przylegających do miejsca , będącego przedmiotem wniosku skarżącej, uzyskali zezwolenia jedynie w okresie Święta Wszystkich Świętych. Stanowisku temu przeczy bowiem zarówno zajmowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko skarżącej, jak i treść przełożonego przez nią na etapie postępowania sądowoadministracyjnego pisma Zarządu Infrastruktury Miejskiej z dnia 9 marca 2018 r. , udzielającego skarżącej informacji o ilości i okresie udzielanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji, z którego Sąd dopuścił dowód. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu organy naruszyły przepisy postępowania - art. 7, art.8 , art. 75 § 1 , art. 77 §1 , art. 80 , art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe stanowisko Sądu co do sposobu ustalenia stanu faktycznego , zebrania dowodów i odniesienia się do wszelkich aspektów możliwości udzielenia zezwolenia skarżącej na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji.