III SA/Gd 248/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr SKO.471.15.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Redzikowo z dnia 18 marca 2024 r. nr ZD.7230.20.2024 ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego A. W. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Redzikowo, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku A. W. (dalej: "skarżący") o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Skarżący w dniu 18 stycznia 2021 r. wystąpił o uzgodnienie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] obręb S. w związku z obsługą przydomowej oczyszczalni ścieków. Decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r. Wójt Gminy Słupsk odmówił lokalizacji zjazdu. W uzasadnieniu powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1996 r. poz. 124 ze zm.), decyzję z dnia 25 lutego 2009 r. nr GB.73311-428/2008/2009 o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na podziale działki nr [...] w S. oraz budowie domów jednorodzinnych na działkach powstałych w wyniku podziału ww. działki oraz decyzję z dnia 6 czerwca 2011 r. nr DR-ZGK-136-2011. Na tej podstawie ustalił, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez zjazd indywidualny przez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną (o szerokości 10 m) dla działek budowlanych powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Zdaniem organu lokalizacja wnioskowanego zjazdu bezpośrednio z drogi gminnej może stwarzać potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego z uwagi na łuk drogi oznaczony znakami ostrzegawczymi oraz wzniesienie. Wyjazd z działki skarżącego bezpośrednio na drogę gminną odbywałby się zatem w warunkach ograniczonej widoczności i w miejscu niebezpiecznym. Istniejący układa komunikacyjny zapewnia obsługę powstałego osiedla domków jednorodzinnych, w tym dojazd pojazdów asenizacyjnych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 15 marca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja została podjęta z uwzględnieniem aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem, przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogów technicznych z rozporządzenia. Przedmiotowym wnioskiem z dnia 26 lutego 2024 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy Redzikowo (dalej: "organ I instancji", "Wójt") o wydanie decyzji na zjazd z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] obręb S. w związku z obsługą oczyszczalni ścieków. Wskazał, że planowany zjazd usytuowany jest między istniejącymi dwoma zjazdami do działek. Postanowieniem z dnia 18 marca 2024 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, wskazując, że w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] toczyło się już postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją ostateczną Kolegium z dnia 15 marca 2021 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że w 2023 r. droga gminna została całkowicie przebudowana - poszerzona, wybudowana na wysokości działki skarżącego w odległości 3 metrów od jej granicy, bez rowów melioracyjnych, oświetlona i oznakowana, zamontowano próg zwalniający w planowanej lokalizacji zjazdu , ograniczono prędkość do 30 km. Wpłynęło to na poprawę bezpieczeństwa ruchu, co obecnie pozwala na usytuowanie bezpośredniego zjazdu z drogi gminnej na działkę bez ingerencji w stan techniczny drogi i pasa drogowego. Skoro zmienił się stan faktyczny sprawy, to nie można mówić o jej tożsamości i odmówić wszczęcia postępowania. Skarżący zwrócił uwagę, że zjazd zwykły z drogi gminnej, taki jak planowany przez skarżącego, powstał w 2023 r., w trakcie przebudowy drogi gminnej, na sąsiedniej działce o nr [...], a organy nie odmówiły jego wykonania z powołaniem się na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Drugi tego rodzaju zjazd znajduje się przy sąsiedniej działce nr [...]. Do zażalenia skarżący dołączył dokumentację zdjęciową. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a. wniesienie żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje odmową wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Nadto wskazał, że żądanie wnioskodawcy nie mogło być pozytywnie rozpatrzone ze względu na istniejący już zjazd do drogi publicznej przez działkę nr [...] (drogę wewnętrzną), który umożliwia dojazd pojazdów asenizacyjnych do nieruchomości skarżącego. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając uchylenia w całości postanowień organów obu instancji . Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1/ art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej do działki skarżącego, w sytuacji gdy stwierdzenie "innych uzasadnionych przyczyn" musi być oczywiste, dostrzegalne na pierwszy rzut oka i obiektywne, a takie – zdaniem skarżącego – w sprawie nie zaistniały. Z uwagi na nowe okoliczności faktyczne, które wystąpiły w 2023 r. organy były zobowiązane do dokonania szerszych ustaleń i przeprowadzenia dodatkowych czynności, zwłaszcza w kontekście argumentów i nowych okoliczności powoływanych przez skarżącego; 2/ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym pominięcie i nie uwzględnienie istotnych okoliczności faktycznych, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Argumentacja skargi koncentruje się na okolicznościach związanych z przebudową drogi gminnej, z której lokalizacji zjazdu zwykłego domaga się skarżący, które skutkowały poprawą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy zasadnie uznały, że zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2024 r. o lokalizację zjazdu z drogi gminnej na działkę skarżącego, z uwagi na zaistnienie stanu powagi rzeczy osądzonej, tzn. z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy tej samej sprawy, która już została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kolegium z dnia 15 marca 2021 r. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (przesłanka o charakterze podmiotowym). Drugą natomiast jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (przesłanka o charakterze przedmiotowym). Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania. Przyczyny określone jako "inne uzasadnione" nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Chodzi więc zasadniczo o sytuacje jednoznaczne, oczywiste, dostrzegalne prima facie, możliwe do zidentyfikowania już na etapie wstępnej analizy zgłoszonego żądania, niewymagające prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 2122/18, 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 1210/23, 28 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2163/21). Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów powołanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to wówczas organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Następnie, w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, organ winien orzec merytorycznie co do zasadności wniosku bądź też, w przypadku stwierdzenia wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania, umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1147/23). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmowę wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2024 r. uzasadniły wystąpieniem przesłanki przedmiotowej wskazując, że zachodzi tożsamość sprawy, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Przesłankami przedmiotowymi są oczywiste, niebudzące wątpliwości przypadki wystąpienia przeszkód procesowych. Jedną z nich, co do zasady, stanowi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), która zaistnieje w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania będzie dotyczył sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Podkreślić należy, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W rezultacie możliwość ponownego orzekania w sprawie uzależniona jest bądź od eliminacji z obrotu prawnego istniejącej decyzji, bądź od stwierdzenia, że doszło do zmiany stanu faktycznego lub prawnego, który miał miejsce po wydaniu uprzedniej decyzji, a z którego wynika, że doszło do zmiany elementów sprawy administracyjnej, które umożliwiałyby organowi wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 58/24). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów, pomiędzy sprawami zainicjowanymi wnioskiem skarżącego z dnia 18 stycznia 2021 r. (rozpatrzonego decyzją ostateczną Kolegium z dnia 15 marca 2021 r.) a sprawą zainicjowaną wnioskiem z 26 lutego 2024 r. nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej. Zauważyć należy, że skarżący w kolejnym wniosku powołał się na okoliczności wskazujące na zmianę stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia – przebudowę drogi gminnej, która wpłynęła na geometrię drogi oraz znacząco poprawiła bezpieczeństwo w ruchu drogowym, jak również na budowę zjazdów z drogi gminnej na działki sąsiadujące z działką skarżącego i zgody na ich lokalizacje wydane przez zarządcę drogi. Okoliczności powoływane przez skarżącego wymagały zatem weryfikacji. To zaś oznaczało konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nadto organy nie dostrzegły, że zmianie uległy także przepisy prawa, na podstawie których organy rozpatrzyły poprzedni wniosek skarżącego. Odmowa lokalizacji zjazdu z drogi gminnej na działkę skarżącego została wydana na podstawie regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518), tj. z dniem 21 września 2022 r. (§ 117 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022 r.). Zmianie uległy zatem nie tylko okoliczności stanu faktycznego , ale także stan prawny. Na marginesie należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji ostatecznej z dnia 15 marca 2021 r. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało, że: "Wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu następuje bowiem na podstawie analizy aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem, przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogów technicznych wynikających z warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne." Nadmienić przy tym należy, że poglądy sądów administracyjnych w tej kwestii nie uległy zmianie. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 161/21 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualny t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 320), który dotyczy zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, i wskazał, że ustalenia faktyczne i rozważania prawne zarządcy drogi nie mogą mieć charakteru ogólnego i abstrakcyjnego, ale wymagają każdorazowo powiązania z konkretnymi cechami i właściwościami sytuacji drogowej na danym fragmencie drogi na tle parametrów planowanego zjazdu, z uwzględnieniem istniejącej organizacji ruchu, aktualnych danych co do jego natężenia i płynności oraz częstotliwości i rodzajowości zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu w tym obszarze, istniejących elementów infrastruktury drogowej na rozważanym odcinku, ilości i częstotliwości lokalizacji zjazdów już istniejących. Rozstrzygnięcie wniosku musi bazować na skonkretyzowanych okolicznościach sprawy, które mają bezpośredni związek z tym odcinkiem i projektowanym zjazdem, objętym treścią wniosku. Odmawiając kwestionowanymi postanowieniami wszczęcia postępowania o wydanie decyzji dotyczącej lokalizacji zjazdu z drogi gminnej organy zaprzeczyły swojemu dotychczasowemu stanowisku. Winny bowiem były wziąć pod uwagę aktualną organizację ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem, ta zaś – jak wynika z okoliczności powoływanych przez skarżącego zarówno przed organami jak i przed Sądem – uległa zmianie na skutek przebudowy tej drogi. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że organy zignorowały podnoszone przez skarżącego nowe okoliczności, mające wpływ na zmianę stanu faktycznego sprawy. Zauważyć też należy, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że żądanie skarżącego nie mogło zostać pozytywnie rozpatrzone ze względu na istniejący już zjazd, umożliwiający dojazd do nieruchomości skarżącego pojazdów asenizacyjnych. Merytoryczna ocena (choćby niepełna i częściowa) wniosku skarżącego nie może mieć miejsca w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania, wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Reasumując Sąd stwierdził, że stanowisko organów o tożsamości spraw zainicjowanych wnioskami skarżącego o lokalizację zjazdu z drogi gminnej z dnia 18 stycznia 2021 r. i z dnia 26 lutego 2024 r. oraz w konsekwencji zastosowanie art. 61a k.p.a. było błędne. Odmawiając wszczęcia postępowania organy uchyliły się od wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego sprawy, naruszając tym samym przepisy postępowania - art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Obowiązkiem organu będzie rozpatrzenie wniosku skarżącego z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wskazań Sądu, dotyczących m.in. okoliczności związanych ze zmianą stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).