III SA/Gd 25/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie na uchwałę Rady Gminy Karsin z dnia 28 lipca 2022 r., nr XXXI/N/264/22 w sprawie zmiany uchwały nr XXIX/247/22 Rady Gminy Karsin z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność § 1. zaskarżonej uchwały w części nadającej nowe brzmienie § 1. uchwały Rady Gminy Karsin nr XXIX/247/22 z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej w zakresie zwrotów : "pożarniczych" oraz "Pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo- pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych". W dniu 28 lipca 2022 r. Rada Gminy Karsin, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490), dalej jako "u.o.s.p.", podjęła uchwałę Nr XXXI/264/22 w sprawie zmiany uchwały nr XXIX/N/247/22 Rady Gminy Karsin z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej. Zaskarżona uchwała w § 1. nadała następujące nowe brzmienie § 1. uchwały zmienianej: "§ 1. Ustala się stawkę ekwiwalentu dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Karsin uczestniczących w działaniach i akcjach ratowniczych, w szkoleniach pożarniczych, ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty, w kwocie 20,00 zł (słownie: dwadzieścia złotych) za każdą rozpoczętą godzinę. Pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo - pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych." Prokurator Rejonowy w Kościerzynie zaskarżył wyżej opisaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego – art. 15 ust. 2 u.o.s.p , poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z ww. artykułu - przez dookreślenie ustawowego pojęcia "ćwiczeń" jako udziału w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewrów służb ratowniczych, pomimo że przepisy prawa nie pozwalają na wskazywanie, jakie czynności zawierają się w tym pojęciu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Karsin wniosła o jej oddalenie, względnie o uchylenie uchwały jedynie w zakresie § 1 zdanie 2 , w którym to przepisie uchwały wskazano, co obejmuje pojęcie ćwiczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej "u.s.g.". W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Także modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za praktykę niedopuszczalną. Każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) – dalej "u.o.s.p.", stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). Omawiany przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p., normuje cztery rodzaje aktywności: - uczestnictwo w działaniu ratowniczym, - uczestnictwo w akcji ratowniczej, - uczestnictwo w szkoleniu oraz - uczestnictwo w ćwiczeniu. Nie budzi wątpliwości, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu ustanowienie uprawnienia do ekwiwalentu wyłącznie za szkolenia "pożarnicze" jest niedopuszczalnym zawężeniem zakresu stosowania ustawy. Poprzednio obowiązujący art. 28 ust.1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej określał, że ekwiwalent pieniężny otrzymują wskazane w przepisie tym osoby za udział w "działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Do obecnie obowiązującej ustawy ustawodawca nie wprowadził wcześniejszych postanowień stanowiąc, że ekwiwalent przysługuje za szkolenie lub ćwiczenie. Brak było również podstaw prawnych do określenia, że "pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych". W tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rada nie posiada bowiem ustawowego upoważnienia do definiowania czy dookreślania, ani też doprecyzowywania, jak to ujęto w odpowiedzi na skargę, ustawowego pojęcia "ćwiczeń". W art. 3 pkt 6 u.o.s.p. wskazano ponadto na udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych. Niezależnie zatem od nieuprawnionego dookreślenia pojęcia "ćwiczenia" organ uczynił to wadliwie , bowiem ustawa wyraźnie rozróżniła ćwiczenia od zawodów sportowo- pożarniczych. Mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że w zapisach uchwały wykroczono poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowiło istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności § 1. zaskarżonej uchwały w części nadającej nowe brzmienie § 1. uchwały Rady Gminy Karsin nr XXIX/247/22 z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej w zakresie zwrotów: "pożarniczych" oraz "Pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo- pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych". W tym stanie sprawy Sąd orzekł ,na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.