III SA/Gd 251/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 grudnia 2014 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2014 r. o odmowie przyznania W. K. dodatku mieszkaniowego. Postawę prawną decyzji organu I instancji był art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 2013, poz. 966) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Z akt sprawy wynikają jej następujące, istotne okoliczności faktyczne. W. K. jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej opieki(dane z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego), aktualnie odbywa karę pozbawienia wolności. Przebywając w zakładzie karnym, w październiku 2014 r. skarżący wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego, podając adres zamieszkania przy ul. [...] 13/4 w S.. We wniosku o przyznanie dodatku inspektor A. Sp. z o. o .w S., będącej zarządcą ww. lokalu, zawarła informację, że W. K. zajmuje lokal bez tytułu prawnego, ponieważ w dniu 22 maja 2014 r. doszło do wypowiedzenia umowy najmu bez zachowania okresu wypowiedzenia. Zaznaczono przy tym, że z powództwa A. Sp. z o.o. w S. toczy się postępowanie sądowe w sprawie opuszczenia lokalu, jego nielegalnego podnajmu i – przysługiwania wnioskującemu prawa do współwłasności innego lokalu mieszkalnego.. Odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego, organy wskazały, że na gruncie obowiązujących przepisów dodatek przysługuje najemcom lokali. Wnioskodawca nie spełnia zaś tego warunku, ponieważ utracił tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] 13/4 w S.. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby W. K. przyznano prawo do lokalu zamiennego. Mając na uwadze zarzuty odwołania, w którym W. K. wskazał, że wypowiedzenie umowy najmu nastąpiło bezpodstawnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniało, że nie jest organem uprawnionym do oceny prawidłowości dokonanego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. K. zakwestionował wydaną przez SKO decyzję, podnosząc zarzut błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprawdziło, na jakiej podstawie została wypowiedziana umowa najmu oraz tego, że wnioskodawca nie posiada innego mieszkania, w tym na terenie gminy w S.. W tym zakresie skarżący powołał się na postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 1 października 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał dodatkowo, że nawet potwierdzenie przez skarżącego prawa do lokalu położonego na terenie gminy S. tj. na terenie innego województwa i na terenie innej gminy niż tej, do której złożył wniosek, nie miałoby wpływu na treść wydanej decyzji. Wypłata dodatków mieszkaniowych jest bowiem zadaniem własnym gminy, finansowanym z dochodów własnych (art. 9 a ustawy o dodatkach mieszkaniowych). W piśmie do Sądu z dnia 23 marca 2015 r. skarżący oświadczył, że nie ma żadnego innego mieszkania poza lokalem w S. przy ul. [...], zaś wypowiedzenie umowy zawarte w piśmie A. Sp. z o.o. w S. z dnia 22 maja 2014 r. Nr [...] było pozbawione uzasadnienia, a także pouczenia o możliwości odwołania się. Ponieważ dokumentu brak w aktach sprawy, skarżący wystąpił do Sądu z wnioskiem o jego pozyskanie z urzędu, jak również o zażądanie ww. postanowienia Sądu Rejonowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Co istotne, usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej do sądu decyzji następuje wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ww. ustawy. Kontroli sądu administracyjnego poddane została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana w przedmiocie dodatku mieszkaniowego w oparciu o art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Powołany przez Kolegium przepis stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z ww. tytułów (art. 2 ust. 1 cyt. ustawy). W przedmiotowej sprawie organy odmówiły skarżącemu prawa do dodatku mieszkaniowego, wskazując, że w chwili wystąpienia o świadczenie nie był już najemcą lokalu przy ul.[...] 13/4 w S.. Powyższą okoliczność uznały za udowodnioną na podstawie naniesionej na wniosku skarżącego adnotacji zarządcy lokalu o wypowiedzeniu W. K. umowy najmu lokalu z dniem 22 maja 2014 r. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania Sądu jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obu instancji. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Postępowanie dowodowe przed Sądem może mieć jednak jedynie charakter uzupełniający. Z tego też względu Sąd nie jest uprawniony do uzupełniania w tym trybie braków postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji, gdyż jego kompetencje obejmują dokonanie oceny postępowania wyjaśniającego organów administracji i na tej podstawie – oddalenie skargi lub jej uwzględnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organy. Zadaniem Sądu jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie wyjaśniające nie sprostało powyższym wymaganiom, przez co naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Organy odmówiły W. K. prawa do dodatku mieszkaniowego powołując się na okoliczność utraty przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] 13/4 w S. Pomimo zakwestionowania powyższego faktu przez wnioskodawcę, organy poprzestały na ocenie ww. okoliczności jedynie na podstawie poczynionej przez administratora lokalu notatki i nie podjęły działań, które pozwoliłyby na ustalenie, czy w sprawie faktycznie doszło do wypowiedzenia umowy najmu. W szczególności w aktach sprawy brak jest pisma A. Sp. z o.o. w S. z dnia 22 maja 2014 r. Nr [...] na które powołuje się skarżący, kwestionując skuteczność wypowiedzenia umowy. Z drugiej zaś strony w aktach sprawy znajduje się podpisane przez administratora pismo z dnia 4 listopada 2014 r. nr [...] zatytułowane "Karta wymiaru opłat" (k. 3 akt administracyjnych), skierowane do W. K. na adres lokalu przy ul. [...] 13/4 w S.. W piśmie tym wskazano skarżącemu miesięczną opłatę za użytkowany lokal w wysokości 64, 02 zł, płatną z góry - aż do odwołania, do 10-go dnia każdego miesiąca. Treść oraz data skierowanego przez administratora do skarżącego pisma, budzi w ocenie Sądu uzasadnione wątpliwości, co do przyjętego w postępowaniu przez organy faktu, że skarżący nie użytkuje lokalu. Wskazana kwestia nie została w żaden sposób ustalona przez organy przy pomocy dostępnych im środków dowodowych. Niezależnie od tego Sąd podkreśla, że organy nie wzięły w ogóle pod uwagę, że, nawet jednoznaczne ustalenie, iż skarżący utracił tytuł prawny do lokalu, nie wyklucza samo w sobie możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z zacytowanych wyżej przepisów, dodatek mieszkaniowy może przysługiwać na podstawie różnych tytułów. Prawdą jest, że ustawa w pierwszej kolejności wskazuje, że dodatek przysługuje najemcom lokali mieszkalnych. Jednak beneficjentem świadczenia mogą być obok tego rodzaju świadczeniobiorców, także osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego (art. 2 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych). W sprawie nie rozważono, czy wnioskodawcy mógł przysługiwać dodatek mieszkaniowy jako osobie zajmującej lokal bez tytułu prawnego. Reasumując, zarówno w zakresie możliwości oceny spełnienia przez skarżącego warunków przyznania dodatku mieszkaniowego jako dla najemcy, jak też warunków przyznania dodatku jako dla osoby zajmującej lokal bez tytułu prawnego – w ocenie Sądu akta sprawy nie zawierają dokumentów, które stanowiłyby wystarczające dowody dla przyjęcia, że skarżący należy do którejś z ww. kategorii osób. Ponieważ organy nie przeprowadziły w sprawie postępowania dowodowego w podstawowym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Dokonanie przez organ ponownej oceny spełniania przez skarżącego warunków przyznania dodatku mieszkaniowego powinna być przeprowadzona na podstawie pełnego materiału dowodowego, który umożliwi po pierwsze stwierdzenie, czy skarżący zajmuje lokal, a po drugie czy zajmuje go na podstawie tytułu prawnego, czy też bez zgody uprawnionych osób. W celu wyjaśnienia powyższych okoliczności organ powinien w szczególności zapoznać się z treścią pisma A. Sp. z o.o. z dnia 22 maja 2014 r. [...] ustalić, jakie konkretnie postępowanie jest prowadzone przez zarządcę przeciwko skarżącemu oraz wyjaśnić okoliczności wystąpienia przez zarządcę do skarżącego o miesięczne uiszczanie opłat za zajmowany lokal. Mając na uwadze treść skargi oraz udzielonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje końcowo, że skarżący nie chciał wykazać w postępowaniu, że posiada tytuł do innego lokalu mieszkalnego, w tym na terenie innej gminy. Przeciwnie, konsekwentnie wskazywał, że wnosi o dodatek mieszkaniowy w związku z zajmowaniem lokalu przy ul. [...] 13/4 w S.. Z tych względów należy uznać, że powoływane przez skarżącego rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 1 października 2014 r., jako nie dotyczące nieruchomości przy ul. [...] 13/4 w S., pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i nie stanowi dowodu, którego pozyskanie jest konieczne dla pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.