III SA/Gd 252/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.),, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonana w części objętej punktem I wyroku. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 20 marca 2003 r. przyznał R. J. dodatek mieszkaniowy w wysokości 175,47 zł na okres 6 miesięcy, tj. od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. Jednocześnie organ wstrzymał z dniem 1 lipca 2002 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego. Szczegółowy sposób wyliczenia dodatku stanowi załącznik do niniejszej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z informacją od zarządcy budynku na dzień 31 maja 2002 r. zaległości czynszowe wynosiły 1172,86zł oraz odsetki w wysokości 163,55 zł. Organ powołał się na art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uzasadniając wstrzymanie wypłaty przyznanego dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował wstrzymanie wypłaty przyznanego tą samą decyzją dodatku mieszkaniowego, kwestionując jednocześnie istnienie zadłużenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 19 stycznia 2004 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wstrzymania z dniem 1 lipca 2002 r. wypłaty dodatku mieszkaniowego i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji. W pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ I instancji w jednym postępowaniu prowadził postępowanie na wniosek strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz postępowanie z urzędu o wstrzymanie dodatku mieszkaniowego. Takie postępowanie organu I instancji nie było prawidłowe, na co organ odwoławczy zwracał uwagę już w decyzji z dnia 24 lutego 2003 r. W tym stanie rzeczy zaszła konieczność uchylenia decyzji w części dotyczącej wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. W ocenie organu II instancji konieczność uchylenia decyzji w tej części wynikała również z faktu, że nie można jedną decyzją przyznawać dodatek mieszkaniowy i jednocześnie wstrzymywać jego wypłatę. Przepis art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, iż w wypadku stwierdzenia, że osoba której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się w drodze decyzji, do czasu uregulowania zaległości. W postępowaniu organu I instancji taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem postępowanie toczyło się na wniosek strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego i winno ono zostać zakończone rozstrzygnięciem wniosku strony. Natomiast postępowanie w trybie art. 7 ust. 11 ustawy jest postępowaniem odrębnym, które może się toczyć, jeżeli zaistnieje sytuacja, że po przyznaniu dodatku mieszkaniowego strona nie będzie na bieżąco opłacać należności za zajmowany lokal. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego i umorzenia postępowania organu I instancji w tym zakresie. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że decyzję w części dotyczącej przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. należało utrzymać w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł R. J., kwestionując powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do konsekwencji, które poniósł skarżący w związku z okresem trwania postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, który spowodował zablokowanie możliwości korzystania z niniejszego świadczenia we właściwym czasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997/1/35): "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji(...)." W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął sprawę w części dotyczącej wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. Postępowanie w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego nie może być prowadzone łącznie z postępowaniem dotyczącym przyznania tego dodatku, gdyż nie można rozpatrywać sprawy wstrzymania wypłaty świadczenia, które nie zostało jeszcze przyznane. Brak jest bowiem przedmiotu takiego postępowania. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy w istocie rzeczy nie rozpoznał sprawy w części dotyczącej dodatku mieszkaniowego. Organ II instancji nie rozpatrzył żądania skarżącego przyznania dodatku mieszkaniowego i nie ustosunkował się do niego w uzasadnieniu decyzji. Ostatnie zdanie uzasadnienia, odnoszące się do kwestii dodatku, brzmiące: "Natomiast decyzję w części dot. przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. Kolegium postanowiło utrzymać w mocy.", nie pozwala na uznanie, że organ ponownie rozpatrzył merytorycznie sprawę dodatku mieszkaniowego w jej całokształcie. W konsekwencji z decyzji nie wynika w jakiej wysokości przysługiwał skarżącemu dodatek mieszkaniowy i jaki sposób wyliczenia tego świadczenia, w oparciu o które przepisy prawa przyjął organ II instancji. Jednocześnie należy wskazać, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc przepis odnoszący się do rozstrzygnięcia kasacyjnego. Natomiast nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia utrzymującego w części decyzję organu I instancji. Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz uchybił zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Niniejsze naruszenie przepisów postępowania skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a więc w części dotyczącej przyznania dodatku mieszkaniowego. Wobec powyższego rzeczą organu odwoławczego będzie prawidłowe rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w zakresie dotyczącym dodatku mieszkaniowego. Jednocześnie organ II instancji zobligowany będzie uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (Dz. U. Nr 84, poz. 587), którym orzeczono, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Rozstrzygnięcie niniejsze oznacza, że ograniczenie w § 2 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, że zaskarżona decyzja w części, w której została uchylona może być wykonana.