III SA/Gd 253/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: WSA Felicja Kajut Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 5 kwietnia 2004 r. przedsiębiorstwo PHU "A" T. M. i W. M. z siedzibą w B. otrzymało trzy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych: 1) zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa; 2) zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) zawierających powyżej 18% alkoholu z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zezwolenia te wydano na czas oznaczony od dnia 6 kwietnia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. Wnioskiem z dnia 18 października 2006 r. Prokurator, powołując się na treść art. 182 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1231 ze zm.) wystąpił do Burmistrza Miasta o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż alkoholu T. M. oraz W. M. prowadzącym działalność gospodarczą w postaci sklepu spożywczo-przemysłowego w B., ulica [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu 11 lutego 2006 r. W. M. sprzedał małoletniemu K. K. alkohol w postaci wódki marki "Absolwent" 0.7 l. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] Sąd Rejonowy w B. w sprawie sygn. [...] uznał W. M. za winnego popełnienia przestępstwa z art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wymierzył mu karę. W związku z tym, w dniu [..] Burmistrz Miasta, powołując się na art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wydał trzy decyzje cofające zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowej placówce handlowej. W ich uzasadnieniach wskazano, iż na podstawie materiału dowodowego uznano, że doszło do naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych, określonych w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. Działanie takowe uznać należy za zawinione przez sprzedawcę, który jako współwłaściciel przedsiębiorstwa ponosi pełną odpowiedzialność za niezgodny z ustawą obrót napojami alkoholowymi. W ocenie organu zebrany materiał dowodowy daje podstawy do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. T. M. wniósł odwołanie jedynie od decyzji nr [...], dotyczącej cofnięcia zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa). W uzasadnieniu odwołania T. M. podniósł, że sprzedaży alkoholu nieletniemu dopuścił się W. M., zaś na skutek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zajdzie konieczność zamknięcia prowadzonej działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej oraz rozwiązanie umów o pracę z trzema pracownikami. Ponadto podniósł, iż poniesie również poważne konsekwencje finansowe. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się na treść art. 138 § 2 k.p.a. oraz na art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie jest możliwa jednoznaczna ocena zasadności i prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż w jej treści zawarto zapis o nieprzestrzeganiu określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, ale w aktach przywołany został jedynie przypadek sprzedaży osobom nieletnim wódki marki "Absolwent" 0,7l. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż istotnym jest, że stronie wydane zostały trzy rodzaje zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w trzech odrębnych postępowaniach administracyjnych. Każde z nich należy zatem traktować oddzielnie, zaś organ nie może dowolnie cofać wszystkich wydanych zezwoleń. Organ odwoławczy wywiódł, powołując się na wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, iż orzeczenie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia powinno odnosić się jedynie do tego rodzaju alkoholu, którego sprzedaży dokonano z naruszeniem zakazu określonego w ustawie. W ocenie organu ustalenia w sprawie wymagało, czy sprzedaż niezgodna z zasadami określonymi w ustawie dotyczyła napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu sprzedawanych na podstawie zezwolenia nr [...], które cofnięto. Nie dokonując takowych ustaleń organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł na powyższą decyzję Prokurator, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niesłusznym niezastosowaniu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do ustalonego stanu faktycznego, pomimo zaistnienia jednoznacznych przesłanek uzasadniających obligatoryjne zastosowanie tegoż przepisu. W uzasadnieniu podniósł, że powołany przepis nakłada na organ zezwalający obowiązek cofnięcia zezwolenia uprzednio wydanego, a którego warunki zostały następnie naruszone poprzez dokonanie sprzedaży napojów alkoholowym osobom nieletnim. Ustawodawca użył przy tym sformułowania odnoszącego się do "napojów alkoholowych", co pozwala przyjąć, że konsekwencje wynikające z naruszenia tego warunku dotyczą każdego napoju alkoholowego, bez względu na zawartość alkoholu jaką posiadał konkretny napój sprzedany nieletnim. W tej sytuacji przyjąć trzeba, że cofnięcie wydanego zezwolenia jest obligatoryjne i dotyczy każdego wydanego zezwolenia. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby bowiem do wniosku, że w razie gdyby nieprzestrzeganie przez uprawniony podmiot warunków sprzedaży napojów alkoholowych dotyczyło napojów o niższej zawartości alkoholu, to organ zezwalający uprawniony byłby do cofnięcia tylko tego zezwolenia, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy zezwolenia na sprzedaż napojów o wyższej zawartości alkoholu. Następnie skarżący wywiódł, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wskazuje podstawy do cofnięcia zezwolenia w takim zakresie, w jakim zezwolenie to zostało naruszone. Obowiązek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu dotyczy bowiem nie "konkretnego rodzaju alkoholu", np. wódki, lecz "zezwolenia, o którym mowa w ust. 1" powołanego przepisu, który to przepis zawiera stwierdzenie "zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia był przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. Ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a więc nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy - w ocenie Sądu powinien i mógł rozpoznać sprawę merytorycznie. Z załączonych przez skarżącego do złożonego wniosku o wszczęcie postępowania dokumentów (kserokopii protokołu przesłuchania K. K., kserokopii protokołu przesłuchania A. S., kserokopii protokołu użycia urządzenia kontrolno-pomiarowego do ilościowego oznaczenia alkoholu w wydychanym powietrzu), wynikało jednoznacznie, iż w dniu 11 lutego 2006 r. w B. W. M. sprzedał małoletniemu K. K. alkohol w postaci 0,7 l wódki o nazwie "Absolwent". Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...], sygn. [...] W. M. został uznany za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzono mu karę. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż stan sprawy został należycie wyjaśniony, zaś zgromadzony materiał dowodowy może stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sytuacji nie może być uznany za trafny zarzut, jakoby organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Organ drugiej instancji powinien zatem dokonać oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. W związku z tym stwierdzić należy, że brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jeśli w toku całego postępowania – od złożenia przez Prokuratora wniosku aż do wydania zaskarżonej decyzji nie pojawił się nawet ślad informacji, jakoby podmiot, którego dotyczyło postępowanie dokonał na rzecz osoby nieletniej sprzedaży alkoholu innej niż wskazana we wniosku sprzedaż butelki wódki "Absolwent", to niedopuszczalnym było uznanie przez organ odwoławczy, że wyjaśnienia wymaga to, czy nastąpiła na rzecz nieletniego także sprzedaż napoju o zawartości alkoholu od 4,5 do 18%. Uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., gdyż powinno samodzielnie rozstrzygnąć sprawę w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.