III SA/Gd 253/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 12 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolu samorządowym oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z 12 marca 2009 r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w Samorządowym Przedszkolu w [...] oraz w sprawie współdziałania z innymi gminami przy realizacji zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli – w całości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że w dniu 30 stycznia 2009 roku Rada Gminy [...] podjęła wskazaną wyżej uchwałę, którą doręczono Wojewodzie [...] w dniu 10 lutego 2009 roku. W toku kontroli zgodności z prawem przedmiotowej uchwały stwierdzono, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, i tak: - w § 1 uchwały Rada Gminy ustaliła, że odpłatność rodziców lub opiekunów za zajęcia opiekuńczo-wychowawcze w Samorządowym Przedszkolu w [...], wykraczające poza podstawę programową określoną w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr51, poz.458 ze zm.) oraz realizowane w wymiarze przekraczającym minimalny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, wynikający z § 10 ust. 2 pkt.1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych (Dz.U.Nr.61, poz.624 ze zm.) ustala się miesięcznie w wysokości 100 zł za każde dziecko. Jest to zapis nieprawidłowy, ponieważ w dniu podjęcia uchwały obowiązywało już rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz.17). Ponadto Rada Gminy [...] nie wskazała szczegółowo, za jakie świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego będzie pobierana opłata. Stanowi to rażące naruszenie art. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz.2572 ze zm.), zgodnie z którym przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. - w § 2 uchwały Rada Gminy [...] ustaliła, że rodzice lub opiekunowie prawni dzieci sześcioletnich, które korzystają z przedszkola w godzinach ponadprogramowych wychowania przedszkolnego wnoszą część opłaty stałej w wysokości 50% kwoty, o której mowa w § 1 uchwały – również bez szczegółowego wskazania, za jakie świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego będzie ona pobierana. Zapis taki stanowi rażące naruszenie art. 6 cyt. ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty. - w § 10 uchwały Rada Gminy [...] ustaliła datę wejścia w życie uchwały ale nie wskazała miejsca i sposobu jej publikacji. Uchwały w sprawie opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego, określonych w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz.718 ze zm.) Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stało się przedmiotem skargi Rady Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego w całości, rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody zarzucono rażące naruszenie: - art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dni od doręczenia uchwały organowi nadzoru, - art. 91 ust. 2 i 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7, art.10, art.61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego bez poinformowania Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego lub w ogóle bez wszczęcia takiego postępowania, a tym samym zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie skarżącej, zachowanie trzydziestodniowego terminu (który upływał w dniu 12 marca 2009 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono w dniu 13 marca 2009 r.) oznacza obowiązek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i doręczenia go organowi gminy w tym terminie. Dla strony skarżącej doniosły prawnie jest dzień doręczenia decyzji (rozstrzygnięcia nadzorczego), a nie dzień jego wydania (podpisania). Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, skarżąca argumentowała, iż Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze bez wszczęcia postępowania i bez zawiadomienia Gminy o takim postępowaniu. Tym samym organ nadzoru uniemożliwił skarżącej czynny udział w postępowaniu i możliwość złożenia stosownych wyjaśnień w toku postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy. W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności wymaga rozważenia kwestia terminowości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Bezsporny w sprawie pozostaje fakt, iż zakwestionowana nim uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dnia 10 lutego 2009 r. Zatem stosownie do treści art. 91 ust 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, trzydziestodniowy termin w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu 12 marca 2009 r. W niniejszej sprawie termin ten ma istotne znaczenie prawne, bowiem jako termin zawity (nieprzywracalny) nie może być przez jakikolwiek organ prowadzący postępowanie przedłużany, a jego uchybienie skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może w takim przypadku tylko zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie w dniu 12 marca 2009 r., a więc z zachowaniem trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym pierwszy zarzut skargi należało ocenić jako bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z treści powołanego przepisu nie wynika, że dla zachowania trzydziestodniowego terminu konieczne jest nie tyko wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, ale również jego doręczenie organowi gminy. Odnosząc się do drugiego zarzutu sformułowanego w skardze, tj. wydania rozstrzygnięcia nadzorczego bez poinformowania Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego lub w ogóle bez wszczęcia takiego postępowania, Sąd zauważa, iż uszło uwadze skarżącej, iż w powoływanej przez nią uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. OPS 9/2002 (ONSA 2003/2 poz. 43), wyrażono pogląd według którego, w świetle instytucjonalnych, stałych powiązań między organami nadzoru, a organami samorządu terytorialnego, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pomijanie tego uwarunkowania (...) jest wadliwą oceną następstw braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Za jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach należy uznać uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania. W rezultacie takiego orzeczenia sprzeczna z prawem uchwała podlegałaby wykonaniu, ponieważ uchylenie rozstrzygnięcia unicestwia wstrzymanie z mocy prawa jej wykonania, a organ nadzoru nie mógłby już orzekać o nieważności uchwały (po upływie 30 dni od jej doręczenia), lecz tylko zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Sąd zaś mógłby orzec o nieważności uchwały tylko przed upływem roku od jej podjęcia (z wyjątkiem uchwały będącej aktem prawa miejscowego lub przedłożonej organowi nadzoru z opóźnieniem) lub o jej niezgodności z prawem, a do tego czasu nawet uchwała naruszająca w sposób istotny prawo pozostawałaby w obiegu prawnym. W takich sytuacjach likwidacja i uporządkowanie skutków prawnych wywołanych wadliwą uchwałą, a także dodatkowo aktem wydanym na jej podstawie, byłaby ceną nieużytecznego nadania nadmiernej wartości czynności proceduralnej wszczęcia postępowania nadzorczego. Podzielając ten pogląd, Sąd w niniejszym składzie zauważa, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób podzielić zarzutów skarżącej, jakoby brak zawiadomienia skarżącej przez organ nadzoru uniemożliwił skarżącej czynny udział w postępowaniu nadzorczym i możliwość złożenia stosownych wyjaśnień w toku postępowania. Do takiego wniosku skłania choćby okoliczność braku wskazania przez skarżącą jakichkolwiek argumentów merytorycznych popierających ważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w Samorządowym Przedszkolu w [...] oraz w sprawie współdziałania z innymi gminami przy realizacji zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli, które jednocześnie podważyłyby argumentację faktyczną i prawną Wojewody [...] zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Jak już bowiem podkreślono, tylko w razie uznania, że brak zawiadomienia pozbawił organ gminy "niezbędnego uczestnictwa" w postępowaniu nadzorczym, można mówić o wadliwości kwalifikującej do uchylenia zaskarżonego do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu, odpowiada ono wymogom, jakie stawia art. 91 ust. 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.