III SA/Gd 253/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2012 r. nr [...], 2) przyznaje adwokatowi J. L. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20 groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2011r. nr [...], wydaną na podstawie 132 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta G., po ponownym rozpoznaniu wniosku I. D., uchylił własną decyzję z dnia 8 sierpnia 2011 r. o odmowie przyznania prawa do świadczeń alimentacyjnych i przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla S. D., w wysokości 350 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. Decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta G. podwyższył kwotę świadczenia z funduszu alimentacyjnego do wysokości 500 zł miesięcznie. W pozostałej części decyzja z 2010 r. pozostała bez zmian. Postanowieniem z dnia 20 września 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta G. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną - S. D., na okres świadczeniowy 2011/2012. Następnie decyzją z dnia 11 października 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta G. na mocy art. 145 § 1 pkt 5 Kpa uchylił ww. własną decyzję z dnia 19 sierpnia 2011 r. w części dotyczącej przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. oraz odmówił S. D. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres. Jako powód uchylenia decyzji wskazano na przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wynoszącego 725 zł. We wrześniu 2012 r. do Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. wpłynęła bowiem umowa o pracę zawarta przez I. D. z zakładem pracy A. Sp. z o.o. w G. na czas nieokreślony od dnia 1 lipca 2011 r. oraz zaświadczenie pracodawcy o wysokości wypłaconego za lipiec 2011 r. wynagrodzenia (1386, 13 zł netto). I. D. nie wniosła odwołania od decyzji. Kolejną decyzją z dnia 21 listopada 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta G. ustalił, że kwota 3000 zł pobrana przez I. D. z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. art. 2 pkt 7c, art. 9 ust. 2, art. 12 ust. 2, art. 23 ust. 1, 5, 6 i 7 oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. 2009, Nr 1, poz. 7 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że we wniosku złożonym w sierpniu 2011 r. I. D. została pouczona o konieczności poinformowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Również w decyzji z dnia 19 sierpnia 2011r. zawarto pouczenie, że w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie lub wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych brak jest praw do ich pobierania. Z uwagi na niedopełnienie przez I. D. obowiązku niezwłocznego zgłoszenia do organu faktu uzyskania dochodu powodującego przekroczenie określonego w art. 9 ust. 2 ustawy kryterium dochodowego, wypłacone w okresie od 1 października 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. świadczenia są świadczeniem nienależnie pobranym i strona na zasadzie art. 23 ust. 1 ustawy zobowiązana jest do ich zwrotu. W pouczeniu wskazano, że świadczenie wraz z odsetkami należy zwrócić w kasie organu lub na wskazany rachunek bankowy. W odwołaniu od decyzji I. D. podkreśliła, że decyzja jest dla strony bardzo krzywdząca. Strona szczegółowo opisała swoją trudną sytuację życiową i finansową występując do organu o "umorzenie decyzji w całości". Wskazała, że nie ma z czego oddać wskazanych w decyzji pieniędzy, w szczególności, że ma najniższą krajową pensję, a na same opłaty wydaje ok. 700 zł. miesięcznie. Żądanie zwrotu pieniędzy po dwóch latach jest dla strony niezrozumiałe, szczególnie, że w 2010 r. w dochody odwołującej się były niższe, strona nie miała umowy o pracę, a prawo nie powinno działać wstecz. Do odwołania dołączone zostały dokumenty mające obrazować faktyczne zarobki strony w 2010 i 2012 r., ile dostaje na konto, czym dysponuje oraz wysokość miesięcznych, stałych opłat. Decyzją z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt 5725/12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 2 pkt 7 c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, zgodnie z którym nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. W ocenie organu sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie ponieważ na mocy postanowienia z dnia 20 września 2012 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie i w wyniku wznowienia postępowania uchylił decyzję przyznającą świadczenie i odmówił prawa do świadczeń na okres od 1 października 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. Decyzja ta stała się ostateczna i była podjęta w odrębnym postępowaniu. Z tych względów podnoszone przez stronę okoliczności faktyczne, dotyczące samego ustalania i przysługiwania prawa do świadczenia z funduszu nie mogą mieć znaczenia i mogły być skutecznie podniesione jedynie w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 11 października 2012 r. nr [...]. Odnosząc się do sytuacji materialnej strony organ wskazał, że art. 23 ust. 8 cyt. ustawy umożliwia umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenie ich płatności lub rozłożenie na raty, jednak pod warunkiem złożenia stosownego wniosku do Prezydenta Miasta G. po przeprowadzeniu odrębnego postępowania w tej sprawie. W marcu 2014 r. I. D. złożyła wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 3000 zł wraz z odsetkami, nawiązując do treści swojego wcześniejszego odwołania. Postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia przez Sąd skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 11 lutego 2014 r. , sygn. akt [...] W opisanej skardze I. D. zwróciła się do Sądu o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt [...] w związku z naruszeniem przez organ art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 2 pkt 7 c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji. W ocenie skarżącej organ nie odniósł się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, aby okoliczności dotyczące ustalania i przysługiwania prawa do świadczenia nie miały znaczenia w przedmiotowej sprawie. Potwierdziła, że przyniosła później umowę o pracę na prośbę pracownika organu I instancji i nie była świadoma konieczności wcześniejszego jej przedłożenia, ponieważ nikt jej o tym wcześniej nie poinformował. W sprawie w ogóle natomiast nie rozważono, czy organ I instancji słusznie wznowił postępowanie, tym bardziej, że przedłożona umowa o pracę nic nie zmieniła w trudnej sytuacji bytowej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź celowości, ani też nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2014 r. (nr[...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 21 listopada 2012 r. (nr[...]), w której ustalono, że kwota 3000 zł pobrana przez I. D. z tytułu przyznanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione (córkę) w okresie od dnia 1.10.2011 r. do dnia 30.03.2012 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. W ocenie Sądu obie decyzję zostały wydane z naruszeniem prawa, co powoduje potrzebę wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę opisanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przypomnieć należy, że w myśl art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), sprawy o świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 stycznia 2012 r., tj. w dniu, w którym wydana została decyzja organu I instancji przyznająca na S. D. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. w wysokości 500 zł miesięcznie i utrzymująca w mocy pozostałe części decyzji organu I instancji z dn.19 sierpnia 2011 r. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy "nienależnie pobranym świadczeniem" jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie natomiast do treści art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Przywołane przepisy ustawy statuują obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 23 ust. 1), a także zawierają definicję ustawową świadczenia nienależnie pobranego (art. 2 pkt 7 lit. a/ - e/). Jest niesporne, że decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r., przyznano skarżącej na córkę S. D. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. w wysokości 500 zł miesięcznie i utrzymano w mocy pozostałe części decyzji organu I instancji z dn.19 sierpnia 2011 r. Decyzja ta została jednak uchylona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 11 października 2012 r. (nr [...]) w części dotyczącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1.10.2011 r. do dnia 31.03.2012 r. i jednocześnie w tym okresie odmówiono skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia w tym czasie. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ I instancji ustalił, że kwota 3000 zł, pobrana przez skarżącą w w/w okresie jest świadczeniem nienależnie pobranym. W końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że strona zobowiązana jest do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami (podając ich wysokość w dniu wydania decyzji) i wskazując również numer konta bankowego, na które należy dokonać zwrotu. Jako podstawę prawną decyzji powołano, między innymi, art. art. 2 pkt. 7 lit. c ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając o utrzymaniu w mocy ww. decyzji uznało, że jest ona prawidłowa. Należy podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że wydanie przez Prezydenta Miasta G. w dniu 11 października 2012 r. ostatecznej decyzji o odmowie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 1.10.2011 r. do dnia 31.03.2012 r. uprawniało organy orzekające do wydania decyzji o uznaniu pobranego przez skarżącą świadczenia za nienależnie pobrane. Decyzja odmawiająca prawa do świadczeń za wskazany okres została przywołana przez organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji nakazujących skarżącej zwrot pobranych świadczeń. Jak podnosi się w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie ustalenie (przesądzenie), że było to świadczenie pobrane nienależnie. Ponadto obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń obciąża osobę, która przyjmowała świadczenia ze świadomością, że jej się one nie należały. Obowiązek zwrotu jest więc determinowany uprzednim ustaleniem istnienia takiego stanu świadomości u podmiotu pobierającego świadczenie, co pozwala na skuteczne nałożenie obowiązku zwrotu. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 października 2013 r. w sprawach o sygn. akt I OSK 2998/12 i sygn. akt I OSK 2297/12 (orzeczenia dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) ; "przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia organom administracji wydawanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pod warunkami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że tylko w wypadku wypełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych organ administracji może wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przepis ten zawiera również definicję ustawową pojęcia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego (...). Powyższe oznacza, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Przy czym podkreślić należy, że inny jest zakres obu tych postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów). Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje". Przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego został co prawda wyrażony na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), to jednak z uwagi na istotne podobieństwo regulacji prawnych dotyczących uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz obowiązku zwrotu takiego świadczenia, istniejących na gruncie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowisko to należy w pełni podzielić w niniejszej sprawie, z tym zaznaczeniem, że w postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego badaniu organu podlegają przesłanki określone w art. 2 pkt 7 lit. a/ - e/ ustawy, natomiast w postępowaniu o zwrot tych świadczeń bada się przesłanki określone w art. 23 ustawy. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy zauważyć należy, że jakkolwiek w sentencji decyzji organu pierwszej instancji nie zawarto rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu ustalonej kwoty świadczenia nienależnie pobranego przez skarżącą, to jednak stwierdzenia dotyczące tej kwestii znalazły się w uzasadnieniu decyzji, przy czym, wynika z nich wprost, że organ nałożył w ten sposób na stronę obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Mając na uwadze treść art. 107 § 1 kpa należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. To sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W powoływanym wielokrotnie w orzecznictwie wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 1886/96, LEX nr 48694) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że treści rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia. Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Ma to szczególne znaczenie w decyzjach, których wykonanie może przebiegać z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, tak jak ma to miejsce z niniejszej sprawie. Dodać należy, że skarżąca, jak wynika z akt organu I instancji, w trakcie postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu, kilkakrotnie przedkładała informacje o zarobkach w spółce A. ( m. in. w dniach: 6.08.2010r.,gdy przedłożyła i umowę o pracę i zaświadczenie o zarobkach, 10.08.2010 r., 17.08.2010 r., 20.08.2010 r.,1.08.2011 r. i 17.09.2012 r.), różniące się co do kwoty uzyskiwanego wynagrodzenia, a świadczenia były skarżącej przyznawane. Ocena po wznowieniu postępowania, że były one pobierane nienależnie wymaga zatem od organów wyjaśnienia ich stanowiska w sposób przekonujący skarżącą. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej podniesionej w skardze. Zarzuty dotyczące bezzasadnego wznowienia postępowania i okoliczności rozważanych przez organ I instancji przed podjęciem ostatecznej decyzji z dnia 11 października 2012 r. o odmowie prawa do świadczeń z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego w czasie, gdy skarżąca uzyskała do nich uprawnienie, były przedmiotem oceny organów przed podejmowaniem decyzji z dnia 11 października 2012 r. Od decyzji tej skarżąca nie odwoływała się, co można było odczytać jako przyznanie i zgodę na poczynione w tamtym postępowaniu ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie. Do rozpatrzenia wniosku skarżącej o umorzenie należności wraz z odsetkami, znajdującego się w odwołaniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego właściwy jest – jako organ I instancji – Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. działający w imieniu Prezydenta Miasta G.. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że decyzje organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego nie mogą pozostać w obrocie prawnym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15.o5.2014 r. w sprawie IIISA/Gd 256/14). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. 2 sentencji na podstawie art. 250 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego organ ponowie rozpatrujący sprawę będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyższej ocenę prawną i rozważania.