III SA/Gd 254/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 października 2017 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 lutego 2018 r., o sygn. akt [...], wydaną wobec K. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2017 r. nr [...] ustalającą, że pobrane na M. K. świadczenie wychowawcze za okres od 1 września 2016 r. do dnia 31 maja 2017 r. w łącznej kwocie 4500 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. K. K. wystąpiła o ustalenie praw do świadczenia wychowawczego na dwoje z trojga swoich dzieci: W. K. i M. K. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu K. K. świadczeń wychowawczych na dzieci: W. K. i M. K. w kwocie 500 zł na każde z nich na okres od 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. W dniu 21 listopada 2016 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wpłynęło pismo Dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w K. informujące, że M. K. realizuje obowiązek szkolny w I klasie ZSZ na terenie ww. ośrodka. Następnie w sierpniu 2017 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w T. wystąpił do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w K. z prośbą o pilne doprecyzowanie, czy placówka zapewnia M. K. nieodpłatne pełne utrzymanie, czy rodzice zostali zwolnieni z opłat za wyżywienie wychowanka oraz czy M. K. był urlopowany na okres letnich wakacji do domu. W odpowiedzi z dnia 17 sierpnia 2017 r. Dyrektor Ośrodka poinformował organ, że M. K. jest wychowankiem placówki w K. od 1 września 2016 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia 11 lutego 2015r. , sygn. l akt [...], rodzice nieletniego zwolnieni są z ponoszenia kosztów związanych z pobytem i wyżywaniem w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym, ale z chwilą umieszczenia nieletniego w placówce wychowawczej ponoszą pozostałe koszty utrzymania dziecka tj. zakup odzieży, obuwia, środków higieny osobistej, kieszonkowego. W przypadku urlopowania nieletniego, rodzice ponoszą pełne koszty jego utrzymania. Wskazano, że M. K. był podczas wakacji urlopowany do domu w okresie od 23 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. Zawiadomieniem z dnia 29 sierpnia 2017 r. organ poinformował K. K. o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego zmiany lub uchylenia decyzji z dnia 14 kwietnia 2016 r. [...] Decyzją z dnia 18 września 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta uchylił decyzję nr [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r. w części dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na M. K. w okresie od 1 września 2016 r. do 31 maja 2017 r. oraz w okresie od 1 września 2017r. do 30 września 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) świadczenie wychowawcze nie przysługuje jeśli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Z posiadanej przez organ dokumentacji wynika zaś, że M. K. w ww. okresach przebywał w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w K., a jego rodzice są zwolnieni z kosztów związanych z wyżywaniem i pobytem syna w ośrodku. Zawiadomieniem z tej samej daty tj. z dnia 18 września 2017 r. organ zawiadomił K. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Decyzją z dnia 17 października 2017r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł: o ustaleniu, iż świadczenia wychowawcze na M. K. wypłacone w okresie od 1 września 2016 r. do 31 maja 2017 r. w łącznej kwocie 4500 zł stanowią nienależnie pobrane świadczenie (pkt 1 sentencji decyzji), o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń ustalonych w punkcie 1 decyzji oraz ustawowych odsetek za opóźnienie od niezależnie pobranych świadczeń (pkt 2 sentencji). W sentencji decyzji zaznaczono jednocześnie, że należność wraz z odsetkami zostanie potrącona z wypłacanych świadczeń oraz wskazano, że w przypadku utraty praw do świadczeń należność należy wpłacić w kasie MOPS w T. lub przekazać na podane konto bankowe. Świadczenie zostało uznane za nienależnie pobrane na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy w wychowaniu dzieci, wobec ustalenia, że K. K. pobierała świadczenie pomimo, iż jej syn, M. K. od 1 września 2016 r. przebywa w MOW w K. W złożonym odwołaniu K. K. wskazała, że nie są obecnie z mężem w stanie spłacić wymaganej kwoty z uwagi na trudną sytuację rodzinną i życiową (urlop wychowawczy matki, praca ojca na 0,5 etatu, dwoje pozostałych dzieci na utrzymaniu) Zaznaczyła przy tym, że to, iż syn przebywa w MOW w K. nie oznacza, że nie łożą oni wraz z mężem na jego utrzymanie – kupują bowiem synowi ubrania, środki czystości i lekarstwa oraz raz w miesiącu wysyłają mu przekazem pocztowym pieniądze w kwocie około 100 zł. Decyzją z dnia 27 listopada 2017 r. o sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 października 2017r. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zaistniał pierwszy z ujętych w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy w wychowywaniu dzieci, sposobów powstania nienależnie pobranych świadczeń. Do wypłacenia świadczeń wychowawczych doszło bowiem pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń, a osoba pobierająca te świadczenia została pouczona o braku prawa do ich pobierania. Jako dowód potwierdzający, że K. K. została pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń, organ wskazał na treść złożonego przez wnioskodawczynię wniosku o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Odnosząc się to przedstawionej w odwołaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny, Kolegium wskazało, że stosowanie do art. 25 ust. 10 cyt. ustawy organ który wydał decyzję w sprawie nienależnie poznanego świadczenia wychowawczego może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zastosowanie którejkolwiek z ww. wymienionych ulg może mieć jednak miejsce jedynie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. K. wskazała, że nie zgadza się z wydaną przez Kolegium decyzją, podkreślając, że wpłata świadczenia wychowawczego była wynikiem błędu urzędnika, za co nie powinna ponosić odpowiedzialności finansowej. Skarżąca oświadczyła, ze przed złożeniem nowego wniosku w sprawie świadczenia wychowawczego na syna w sierpniu 2016 r. powiadomiła Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w T. o zmianie ośrodka wychowawczego syna. MOPS w T. miał we wrześniu dowiadywać się w MOW w K. czy M. K. będzie utrzymywany przez ośrodek, czy też koszty wyżywienia jego wyżywanie będzie ponosiła skarżąca. Po otrzymaniu odpowiedzi, że ośrodek będzie utrzymywał syna, M. K. od razu wstrzymano zasiłek rodzinny. W tych okolicznościach skarżąca nie rozumie dlaczego organ nie wstrzymał także wypłaty świadczenia wychowawczego i dalej przelewał je na konto skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej wydanych w sprawie rozstrzygnięć organy podały art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016, poz. 195 ze zm., dalej zwanej " ustawą") , w świetle którego świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Stosownie natomiast do treści art. 25 ust. 1 powołanej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że skarżąca pobrała nienależne świadczenie wychowawcze, bowiem jej syn M. K. przebywa od dnia 1 września 2016 r. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w K. Podczas wakacji ww. został urlopowany do domu rodzinnego w okresie od 23 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie zaś z art. 8 pkt 2 cyt. ustawy, świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Jednocześnie organy stwierdziły, że skarżąca została pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że przyjęta w art. 25 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawie konstrukcja "nienależnie pobranego świadczenia" jest bardzo zbliżona do regulacji zawartej w art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym uprawnione jest odwołanie się przez Sąd do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie dotyczącym art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym istotną cechą konstrukcji nienależnie pobranego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że jej się ono nie należy, co wiąże się z prawidłowym pouczeniem o przesłankach nabycia lub utraty prawa do świadczenia. Taki pogląd, z uwagi na wskazane wyżej podobieństwo " nienależnie pobranego świadczenia" w ww. ustawach, jest aktualny również w odniesieniu do nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 25 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z treści tej regulacji prawnej wynika, że uprawnienie do świadczenia wychowawczego może nabyć i zachować tylko osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. W celu zapobiegania pobieraniu nieprawnie świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe przepisy w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być niewątpliwie interpretowane ściśle. Nie oznacza to jednak, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób automatyczny, restrykcyjny czy wręcz formalistyczny. Wydanie zatem przez organ decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego może nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w przywołanym wyżej art. 25 ust. 2. Przesłanki wskazane w przepisie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym (zwrot: "jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania"). Dlatego też w postępowaniu o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu przyjęcie, że pobrane świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy wymagało zatem wykazania negatywnego zachowania świadczeniobiorcy ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 826/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe rozważania na stan rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stanął na stanowisku, że dla jej prawidłowego rozpatrzenia, istotne jest to, czy świadczeniobiorczyni – K. K. - była świadoma braku prawa do pobierania spornego świadczenia wychowawczego i ewentualnie – od kiedy, nadto organy nie wykazały, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w K. jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy. W pierwszej kolejności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy K. K., która podpisywała wniosek o przyznanie świadczeń i na wniosku, zobowiązanie do zawiadomienia organu o każdej zmianie mogącej mieć wpływ na prawo do świadczeń, powinna była to zobowiązanie w odpowiednim czasie spełnić i czy była świadoma, w czasie pobierania świadczenia, że takie jej nie przysługuje. Ta okoliczność nie została poddana ocenie organów, tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ I instancji już w 2016 r. posiadał informacje o umieszczeniu syna skarżącej w Ośrodku. W skardze skarżąca wskazała, że poinformowała o tym organ w sierpniu 2016 r., zaś organ miał się dowiadywać na jakich zasadach ( odpłatność) syn przebywa w Ośrodku. Z tego powodu wstrzymano wypłatę zasiłku rodzinnego na syna M. i dodatku do zasiłku na trzecie dziecko. Skarżąca zapytuje, dlaczego w tej sytuacji nadal wypłacano jej świadczenie wychowawcze. Wynikałoby z powyższego, że skarżąca już w sierpniu 2016r. poinformowała organ właściwy w sprawie świadczeń wychowawczych o zmianach mogących skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Bezsporne jest nadto, że w listopadzie 2016 r. Dyrektor ww. Ośrodka potwierdził, że M. K. w nim przebywa. Z niewiadomych przyczyn organ pierwszej instancji, pomimo, że posiadał wiedzę o pobycie syna skarżącej w Ośrodku nadal wypłacał jej świadczenie i dopiero w sierpniu 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie. Wskazane wyżej kwestie wymagają wszechstronnego wyjaśnienia i oceny merytorycznej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nadto istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie czy ośrodek, w którym M. K. przebywał był placówką zapewniającą całodobowe utrzymanie - nieodpłatne i pełne. W tym zakresie organy nie poczyniły żadnych rozważań, przyjmując bez głębszej analizy, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w K. Ośrodek jest takim właśnie ośrodkiem. W aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora ww. Ośrodka z dnia 16 listopada 2016 r., którego treść jest niejednoznaczna odnośnie odpłatności skarżącej za pobyt syna w placówce, w jednym miejscu wynika z niego, że Ośrodek zapewnia bezpłatnie pobyt, zaś koszty wyżywienia ponosi skarżąca. Na koniec stwierdzono zaś, że rodzice nie ponoszą kosztów związanych z pobytem i wyżywieniem dziecka. Nadto stwierdzono, że rodzice dziecka umieszczonego w Ośrodku ponoszą koszty jego utrzymania tj. zakup odzieży, obuwia, środków higieny osobistej, kieszonkowe. W kolejnym piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. będącym odpowiedzią na zapytanie organu, Dyrektor Ośrodka napisał, że rodzice M. K. są zwolnieni z obowiązku ponoszenia kosztów związanych z pobytem i wyżywieniem w MOW, ale ponoszą pozostałe koszty jego utrzymania tj. zakup odzieży, obuwia, środków higieny osobistej, kieszonkowe. W odwołaniu skarżąca dodatkowo wskazała, że ponosiła ponadto koszty zakupu leków oraz pokrywała koszty przejazdu syna do domu na przepustki. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organy winny rozważyć, czy w takich okolicznościach faktycznych można było uznać, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w K. był placówką zapewniającą całodobowe utrzymanie - nieodpłatne i pełne. W tym miejscu należy podkreślić, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady, to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach omówione wyżej kwestie, które pozostają w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, organy naruszyły istotnie przywołaną wyżej zasadę. Powyższe oznacza, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy art. 7-9 i 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na ocenę, czy skarżąca pobrała nienależne świadczenie wychowawcze i zobowiązana jest do jego zwrotu. Wobec wskazanych wyżej uchybień, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i uzupełni materiał dowodowy w przedstawionych wyżej kierunkach oraz dokona analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w niej ustaleń. Dopiero bowiem pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.