III SA/Gd 256/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: WSA Alina Dominiak WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi Z.N. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...], nr [...] w częściach, w których odmówiono skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w uchylonej części. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 1 pkt. 2 i art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.1001 ze zm.) w związku z rozporządzeniami Rady Ministrów z dni : 14 września 2004 roku w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2005 roku ( Dz. U Nr 201, poz.2062), 13 września 2005 roku w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2006 roku (Dz. U Nr 177, poz.1469) i 12 września 2006 roku w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2007 roku (Dz. U Nr 171, poz.1227) – po rozpatrzeniu odwołania Z.N. od decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] w sprawie: 1./ uznania strony za osobę bezrobotną od dnia 26 lutego 2007 roku; 2./ odmowy przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: Z.N. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna w dniu 26 lutego 2007 roku. Podczas rejestracji skarżący udokumentował, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. w czasie od 25.08.2005 do 25.02.2007 r. wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia od 1.09.2005 r. do 23.12.2005 r., od 1.03.2006 r. do 8.08.2006 r., od 4.09.2006 r. do 3.10.2006r. z podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia za pracę tylko w okresach od 1.09.2005r. do 30.11.2005 r. i od 1.03.2006 r. do 31.07. 2006r. oraz, że wykonywał pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od 8.11.2006r. do 11.02.2007r. Minimalne wynagrodzenie w latach: 2005 wynosiło 849 zł, 2006 – 899,10 zł i w 2007 - 936 zł. Organy uznały, że skarżący nie legitymuje się co najmniej 365-dniowym okresem pracy uprawniającym do zasiłku dla bezrobotnych w przedziale czasowym 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, bowiem okres świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia z uwagi na podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy nie może zostać w całości zaliczony jako okres uprawniający do zasiłku. Mianowicie za okresy od 1.12.2005 r, do 23.12.2005 r., od 1.08.2006 r. do 8.08.2006 r. i od 4.09.2006 r. do 3.10.2006 r. ta miesięczna podstawa nie wynosiła kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w tych okresach. Do okresu uprawniającego do zasiłku nie mogą zostać zaliczone również okresy pracy przypadające przed dniem 25.08.2005 roku. Zatem pomimo tego, że skarżący świadczył de facto pracę przez czas dłuższy niż 365 dni nie można mu przyznać prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż niecały okres tej pracy może zostać zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku. Pozostałe okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mają w tej sytuacji znaczenia w sprawie, a okres uprawniający do zasiłku, jakim legitymuje się strona liczony był w dniach, a nie w miesiącach. W tym stanie rzeczy decyzja organu I instancji jest uzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z.N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji " i orzeczenie merytoryczne". Skarżący napisał, że bezsporne jest, że w wymaganym przepisami okresie przepracował ponad 365 dni, czego organ I instancji nie chce zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku. Zdaniem skarżącego żaden przepis prawa nie wymaga, aby za dany miesiąc odprowadzać składkę w wysokości nie mniejszej od składki należnej od minimalnego wynagrodzenia za pracę, gdyż przepis mówi jedynie o dochodzie, który podlega "oskładkowaniu", a taki dochód skarżący uzyskiwał. Ponadt, wywodził skarżący, ustawa o promocji zatrudnienia nie zawiera definicji miesiąca, zatem należy stosować definicję z kc, a ta stanowi, że terminy miesięczne kończą się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a więc w przypadku skarżącego nawet gdyby chcieć zliczać miesiące, to należy to czynić w sposób zdefiniowany w kc. Niezależnie od tego, w decyzji Wojewody nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skarżącego, co uzasadnia wniosek o uchylenie decyzji z przyczyn proceduralnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona decyzja jest w pełni uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana po wniesieniu przez skarżącego odwołania, w którym podniesiono szczegółowe zarzuty odnośnie treści decyzji organu I instancji. Dotyczyły one zarówno kwestii proceduralnych, w tym – braku właściwego uzasadnienia stanowiska organu, jaki i – naruszenia przepisów prawa materialnego. Powołując przepisy ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( publ. jw.), odwołujący się wskazywał, iż przedłożył zaświadczenia o zatrudnieniu w okresie uprawniającym do zaliczenia do okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, a wynagrodzenie za przepracowane dni odpowiadało wymogom uzyskania minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku. Zgodnie z przepisami ustawy, organy winny zliczać dni, a nie – przeliczać okresów pracy na okresy miesięczne. Nadto odwołujący się podnosił, że zaświadczenia o zatrudnieniu nie są przez organ I instancji kwestionowane, zatem organ uznał, iż skarżący przepracował ponad 365 dni w wymaganym okresie, a przepisy ustawy mówią o dniach, a nie o – miesiącach. Skoro odwołujący się przepracował ponad 365 dni z wymaganym wynagrodzeniem ( bowiem dniówka za pracę wykonywaną na podstawie umowy zlecenia była nie mniejsza, niż dniówka minimalnego wynagrodzenia), to organ I instancji winien wykazać, z jakich przyczyn ustalił, że skarżący nie spełnia wymogów ustawowych dla uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zarzuty skarżącego, powtórzone następnie w skardze i odnoszące się również do decyzji organu II instancji, są uzasadnione. Wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę, ani organ I, ani II instancji, nie wyjaśnił w sposób należyty, a w szczególności – odnoszący się do okoliczności konkretnej sprawy, dlaczego okresy pracy świadczonej przez skarżącego na podstawie umów zlecenia, z wynagrodzeniem odpowiadającym kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku, nie zostały zaliczone do wymaganych ustawą 365 dni. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( publ. jw.), stanowił, w dacie orzekania przez organ II instancji że: prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) (113) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) (114) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75 % przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) (115) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. 2. Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: 4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; Dopiero z odpowiedzi na skargę ( a pismo to nie jest materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej) wynika, że stanowiska organów w kwestii zaliczania do okresów zatrudnienia uprawniających do prawa do zasiłku zgodne są z wyjaśnieniami uzyskanymi od Ministerstwa Gospodarki i Pracy z dnia 25.04.2005 roku. Jednak zarówno wyjaśnienia te, jak i treść zacytowanego wyżej przepisu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wymagają, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy Z.N. Zarówno bowiem w wyjaśnieniach jak i w przepisie zróżnicowana jest sytuacja osób, które były zatrudnione, a pracodawca nie musiał opłacać składek, od sytuacji osób, które były zatrudnione i opłacały składki ( albo- za które opłacane były składki) w wysokości odpowiadającej składkom od minimalnego wynagrodzenia w danym okresie. Z zebranych przez organy informacji tj. zaświadczeń o zatrudnieniu Z. N. wynika, że pracodawcy odprowadzali od wynagrodzenia skarżącego należne składki na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, o czym świadczy na przykład zaświadczenia "A" Sp. z o.o. w K. z dnia 15.11.2006 roku. ( zaśw. w aktach adm.). Z przedstawionych powyżej względów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji, w części, w których odmówiono skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, naruszają przepisy prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, nie odniesienie się do przedstawianych przez stronę dowodów i nie wyjaśnienie podstaw prawnych podjętych rozstrzygnięć stanowią wady postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prowadziło to do uwzględnienia skargi w części i orzeczenia – na podstawie zacytowanego przepisu – jak w sentencji. Orzeczenie w pkt. 3 sentencji wyroku znajduje oparcie w art. 152 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Ponieważ uznanie skarżącego za osobę bezrobotną od dnia wskazanego w pkt. 1 osnowy decyzji organu I instancji było prawidłowe, Sąd w części oddalił skargę, bowiem uchylenie decyzji w całości działałoby na niekorzyść skarżącego. Podstawą orzeczenia w tym zakresie były przepisy art. 151 i art. 134 § 2 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy przeanalizują ponownie informacje o zatrudnieniu Z. N. w okresie poprzedzającym rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. i wyjaśnią zajęte stanowisko z odniesieniem się do materiału dowodowego sprawy i obowiązujących przepisów prawa.