III SA/Gd 26/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia 29 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 8 października 2010 r. znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia 27 września 2010 r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] zawiadomił K. F. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji uprawniającej go do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Następnie decyzją z dnia 8 października 2010 r. organ I instancji, powołując art. 104 i art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, art. 178 ust. 1, art.192 pkt 4 i art. 268 ust.2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz.523), w zw. z art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz.93 ze zm.), zwanej dalej kc, orzekł o wygaśnięciu z dniem 19 maja 2006 r. decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 2 grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie przyznania K. F. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania – z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę, że przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczyło okresu, w którym warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania określone były przepisami m.in. nieobowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761 ze zm.). Organ I instancji ustalił, że K. F. w dniu 19 maja 2006 r. nabył w wyniku spadkobrania w 1/5 części współwłasność nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...], w skład której wchodzi m.in. budynek mieszkalny o pow. 123 m2. Tymczasem z przepisu art. 89 ust. 1 nieobowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej wynika, że warunkiem niezbędnym do przyznania funkcjonariuszowi w służbie stałej równoważnika pieniężnego jest okoliczność nieposiadania przez niego lokalu mieszkalnego lub domu. W ocenie organu, K. F. nabywając spadek po zmarłym ojcu, utracił od dnia 19 maja 2006 r. (tj. z chwilą śmierci spadkodawcy i otwarcia spadku) prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, a tym samym wystąpiły przesłanki powodujące utratę prawa do tego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji K. F. zarzucił decyzji organu I instancji nieprawidłowe ustalenia, gdyż w jego ocenie, skoro posiada on prawo do 1/5 części spadku (12,3 m2 lokalu), to powierzchnia ta jest mniejsza od przysługującej funkcjonariuszowi z uwzględnieniem jego stanu rodzinnego (21 m2). Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], decyzją z dnia 29 listopada 2010 r., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 178, art. 180 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz.523) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz.U. Nr 137, poz.920), po rozpatrzeniu odwołania K. F. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 8 października 2010 r. w sprawie odmowy potwierdzenia spełnienia warunków do wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w którym stronie zagwarantowano udział i respektowano jej prawa. Stan faktyczny ustalony w sprawie pozostaje poza sporem. Nadto, zgodnie z art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy cyt. ustawy. Słusznie organ I instancji badał, czy w okresie od 19 maja 2006 r. do 12 sierpnia 2010 r. strona spełniała warunki do otrzymywania równoważnika z tytułu braku mieszkania, określone w obowiązującej wówczas ustawie o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. Odnosząc się do zarzutów odwołującego, organ odwoławczy argumentował, że w świetle art. 195 kc, strona posiada prawo do całego lokalu w sposób niepodzielny, tj. do powierzchni mieszkalnej 61,5 m2, a nie do 12 m2. Zatem w świetle ustalonego stanu faktycznego, K. F. nie spełnia warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, określonych w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (art. 178), ani w poprzednio obowiązującej ustawie o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję, K. F. zarzucił jej niewłaściwą wykładnię art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, polegającą na przyjęciu, że warunkiem koniecznym przyznania równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego jest nieposiadanie lokalu lub domu bez względu na jego powierzchnię oraz położenie. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił całości regulacji ustawowej dotyczącej spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy. Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, skarżący podkreślił m.in., że przy ocenie stanu faktycznego sprawy nie wzięto pod uwagę faktu, że przysługuje mu prawo współwłasności nieruchomości jedynie w 1/5 części spadku, zatem nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych dla swojej trzyosobowej rodziny, zwłaszcza, że wynikająca z ustawy jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 m2 do 10 m2 na osobę. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej podane. Wskazany przez organ I instancji jako podstawa prawna decyzji art. 162 § 1 pkt 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Powołany przepis w istocie ustanawia dwie normy prawne odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, zaś w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W ocenie Sądu, organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że decyzja w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania stała się bezprzedmiotowa, jednakże nie uzasadnił, z jakich przyczyn uznał, że art. 162 § 1 pkt 1 kpa ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym miejscu podkreślić należy, że bezprzedmiotowość rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Zachodzi ona wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. W tej sprawie skarżący nadal chce otrzymywać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, zatem postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy natomiast, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującym prawem, w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Niezależnie od powyższego uchybienia, należy zwrócić uwagę na istniejące w decyzjach organów orzekających w niniejszej sprawie rozbieżności dotyczące przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W osnowie zaskarżonej decyzji z dnia 29 listopada 2010 r., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] wskazuje bowiem odmowę potwierdzenia spełnienia warunków do wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, co pozostaje w oczywistej sprzeczności zarówno z przedmiotem orzekania wskazanym w decyzji organu I instancji (stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania) jak i z treścią zawiadomienia organu I instancji z dnia 27 września 2010 r. o wszczęciu postępowania (k-31 akt adm. organu I inst.). W ocenie Sądu, sytuacja tego rodzaju jest nie do pogodzenia nie tylko ze względu na niepewność, co do tego, co w istocie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, ale przede wszystkim narusza ona zasadę praworządności. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie podkreśla się, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny (por. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 593; wyrok NSA z dnia 15 września 1995 r. IV SA 368/95 nie publ.). Kwestia jednoznacznego określenia, co jest przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy będzie przedmiotem rozważań organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że w myśl art. 268 ust. 2 obowiązującej od dnia 13 sierpnia 2010 r. ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz.523 ze zm.), postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r., wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie jej przepisów. Przepis ten, jak wynika z jego brzmienia, będzie miał zastosowanie w postępowaniu, którego przedmiotem będzie weryfikacja decyzji wydanej na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej. Podkreślić również należy, że przyjęta przez ustawodawcę systematyka ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej spowodowała, że przepisy dotyczące uprawnień funkcjonariusza do równoważnika z tytułu braku mieszkania znalazły się w dwóch jej rozdziałach tj. Rozdziale 18 " Mieszkania funkcjonariuszy" i Rozdziale 20 "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Z przepisów rozdziału 20 ustawy wynika, iż nie wszystkie sprawy podlegają załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego i kontroli sądu administracyjnego. Część spraw - chociaż także dotyczą stosunku służbowego - poddane zostały rozstrzyganiu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, zaś niektóre ze spraw służbowych w ogóle zostały wyłączone z możliwości ich zaskarżania w jakimkolwiek trybie. Jak wynika z treści art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu sprawy takie rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 cytowanej ustawy). Jednakże wskazać należy, iż w ramach formy pisemnej ustawodawca przewidział różny tryb załatwiania spraw służbowych, a w związku z tym także różny tryb zaskarżania rozstrzygnięć w tych sprawach. I tak art. 218 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, iż sprawy dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji, od której funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy kpa, a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 218 ust. 4 i 5 tej ustawy). Z kolei sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa oraz powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego, od którego odwołanie nie przysługuje (art. 219 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej). Zgodnie zaś z art. 220 ustawy o Służbie Więziennej spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle tak sformułowanych zapisów ustawy o Służbie Więziennej należy stwierdzić, iż sprawa dotycząca równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania stanowi sprawę ze stosunku służbowego, która nie jest rozpatrywana w trybie regulowanym przepisami kpa, lecz została poddana kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Wprawdzie art. 192 ustawy o Służbie Więziennej, zamieszczony w rozdziale dotyczącym mieszkań funkcjonariuszy określa organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów tego rozdziału (w tym równoważnika pieniężnego w tytułu braku mieszkania), to w ocenie składu orzekającego nie zmienia to ogólnych zasad przyjętych w ustawie. Skoro bowiem decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest wymieniona w art. 218 ust. 1 ustawy, to nie podlega trybowi określonemu przepisami kpa, a tym samym nie służy od niej odwołanie. Należy zresztą wskazać, iż powołany art. 192 ustawy o Służbie Więziennej nie określa organów odwoławczych, co także przemawia za przyjęciem tezy, iż treść tego przepisu nie zmienia ogólnych zasad rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego przyjętych w ustawie. Takich zasad nie mogą także zmienić przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz.U. Nr 137 poz. 920). Wprawdzie § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, iż wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja o wypłacie równoważnika stała się ostateczna, co mogłoby sugerować, iż decyzja w tym przedmiocie podlega trybowi odwoławczemu. Jednakże w ocenie Sądu takie sformułowanie tego przepisu wykracza poza delegację ustawową. Zgodnie bowiem art. 181 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej Minister Sprawiedliwości został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu wypłaty równoważnika, o którym mowa w art. 178 ust. 1, oraz sposobu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, uwzględniając termin wypłaty i zwrotu równoważnika oraz jednostki organizacyjne właściwe do jego wypłaty. Nie uzyskał zatem delegacji ustawowej do uregulowania kwestii dotyczących trybu rozstrzygania o tym świadczeniu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 marca 2011 r. II SA/Ol 100/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto wskazać należy, iż z uzasadnienia do projektu ustawy o Służbie Więziennej wynika, iż rozdzielenie trybu rozpatrywania spraw na te załatwiane w trybie kpa i te poddane orzekaniu przez sąd pracy, miało charakter zabiegu celowego. Ustawodawca uznał bowiem, iż przekazanie rozpatrywania spraw dotyczących należności i świadczeń przysługujących funkcjonariuszom kognicji sądów pracy pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w tym zakresie. Z kolei w Rozdziale 18 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy" wskazano rodzaje spraw, które załatwiane będą w formie decyzji administracyjnej i są to sprawy, których przedmiotem jest: przydział lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrot równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrot równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienie lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1), opróżnienie kwatery tymczasowej (art. 190). Mając na względzie to, co wyżej powiedziano, przedwczesnym jest dokonywanie przez Sąd w niniejszym składzie oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ w sposób precyzyjny ustali, jaka sprawa będzie przedmiotem jego rozstrzygnięcia, i w zależności od poczynionych ustaleń, podejmie stosowne działania, z uwzględnieniem regulacji zawartej w powołanej ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a.