III SA/Gd 263/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie NSA Anna Orłowska, WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Wojewody z dnia 6 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 4 marca 2009 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego orzekł o utracie przez G. C. statusu osoby bezrobotnej (na okres 3 miesięcy) oraz prawa do zasiłku z dniem 19 lutego 2009 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że podstawą do wydania decyzji był fakt niestawienia się w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy i niepowiadomienia w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Przedmiotowe rozstrzygnięcie w następstwie odwołania z dnia 19 marca 2009 r. zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody wydaną w dniu 6 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4, art. 71 ust. 1 i art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wskazał, że odbiór wezwania do stawiennictwa w dniu 19 lutego 2009 r. w celu potwierdzenia gotowości do pracy i uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia G. C. potwierdził podpisując egzemplarz stosownego wezwania. Nie można zaś uznać za zasadną argumentacji strony zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, która powołuje się na fakt dolegliwości zdrowotnych i stawiennictwo w urzędzie na początku lutego 2009 r. Każdorazowe nieusprawiedliwione niestawiennictwo w precyzyjnie wyznaczonym terminie musi skutkować bowiem utratą statusu bezrobotnego, a co się z tym wiąże utratą prawa do zasiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. C. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz o przywrócenie statusu bezrobotnego wraz z prawem do zasiłku. W uzasadnieniu skargi skarżący - identycznie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji - podniósł, że podczas stawiennictwa w urzędzie na początku lutego 2009 r. poinformował o złożeniu wniosku w przedmiocie niepełnosprawności. Od pracownika urzędu nie uzyskał zaś informacji, że musi się stawić jeszcze raz i to w tym samym miesiącu. Uznał tym samym, że następna wizyta w urzędzie odbędzie się w następnym miesiącu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna. Kontrolowana decyzja organu II instancji wydana została po złożeniu przez G. C. odwołania, z treści którego wynika, że wprawdzie pozostawał w błędnym przekonaniu, iż wyznaczoną mu na 19 lutego wizytę w Urzędzie Pracy odbył na początku lutego, to jednak wyjaśnienia te pozostawały w bezpośrednim związku z podawanymi przyczynami niestawiennictwa tj. towarzyszącemu niepełnosprawności ruchowej zespołowi bólowemu, który uniemożliwia mu wykonywanie nawet prostych codziennych życiowych czynności a także depresję wywołaną stanem stresowym z powodu braku pracy. Do odwołania skarżący dołączył wniosek z dnia 9 lutego 2009 roku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, który rozstrzygnięty został dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji, wypełniając obowiązki nałożone przepisami art. 7, 8, 9 i 10 kpa, organ odwoławczy winien wezwać G. C. do uzupełnienia dokumentacji lekarskiej wyjaśniając, w jaki sposób strona mogłaby usprawiedliwić niestawienie się w dniu 19 lutego 2009 roku w Urzędzie Pracy. Skoro w dniu 9 lutego 2009 roku odwołujący złożył wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności i wniosek ten nie został rozstrzygnięty przed wydaniem zaskarżonej decyzji to obowiązkiem organu było wyjaśnienie czy w wyznaczonym dniu stawiennictwa w urzędzie, skarżący mógł potwierdzić swoją zdolność i gotowość do podjęcia pracy. Twierdzenia organu, iż odwołujący nie złożył dokumentu potwierdzającego tę niezdolność w zastrzeżonej prawnie formie, bez uprzedniego wezwania do złożenia takiego dokumentu stanowi o naruszeniu w/w reguł postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) warunkuje uzyskanie i zachowanie statusu bezrobotnego od legitymowania się gotowością do podjęcia zatrudnienia. W celu potwierdzenia tej gotowości i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się w wyznaczonych terminach do właściwego powiatowego urzędu pracy. Obowiązek ten wynika z art. 33 ust. 3 powołanej ustawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 33 ust.3 i 33 ust. 4 pkt 4 oraz art.71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl wskazanych przepisów starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Zatem, aby zaistniały obie podstawy do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej z art. 33 ust. 4 pkt 4 to dana osoba musi nie stawić się w wyznaczonym terminie oraz w terminie 7 dni liczonym od dnia, w którym miała się stawić w organie administracji - nie powiadomić o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis nie nakazuje usprawiedliwić przyczynę nieobecności w dniu wyznaczonym, ale strona ma podać uzasadnioną przyczynę dla tej nieobecności. Nie wymaga się więc usprawiedliwienia, a jedynie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Inaczej mówiąc bezrobotny ma obowiązek powiadomić organ administracji publicznej, do którego miał określonego dnia zgłosić się, o uzasadnionej przyczynie niemożności stawienia się w tym dniu. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, iż sprawy dotyczące statusu osoby bezrobotnej należą do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Organy winny zatem każdorazowo oceniać konkretną sprawę, z uwzględnieniem jej zindywidualizowanego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w tym - art. 7, 8, 9, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zdołał należycie i dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie okoliczności związanych z uzasadnieniem przyczyn niestawiennictwa skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 19 lutego 2009 r. jak również – podjęcie oceny, czy skarżący miał możliwość zawiadomić organ o przyczynie niestawiennictwa w 7- dniowym terminie. Z akt sprawy wynika, iż skarżący w odwołaniu usprawiedliwiał niestawienie się w urzędzie pracy niesprawnością ruchową /bóle kręgosłupa/ oraz depresją. Organ odwoławczy nie uwzględnił podnoszonych okoliczności uznając, że skoro skarżący nie potwierdził swojej niezdolności w zastrzeżonej prawnie formie czyli na formularzu ZUS ZLA, o czym stanowi art.80 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U z 2008r nr 69 poz. 415 z późn.zm.) tj. nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 65 poz.741 ze zm.), to nie uzasadnił przyczyn swojego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 19 lutego 2009r. Z powyższą argumentacją zgodzić się nie można. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedstawione przez stronę wyjaśnienia zawarte w odwołaniu – w ocenie organów - okazały się niewystarczające, rzeczą tego organu było wezwanie strony do ich uzupełnienia oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organ odwoławczy nie podjął żadnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania twierdzeń skarżącego. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ orzekający zażądał od skarżącego przedłożenia zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż usprawiedliwienie niestawiennictwa w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy może być wykazane wszystkimi środkami dowodowymi, o których mowa w art. 75 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1993 r. sygn. akt II SA 1022/93, ONSA 1994/3/115). Przytoczone orzeczenie zapadło wprawdzie pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) niemniej podkreślić należy, iż teza w nim zawarta pozostaje aktualna również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy jeszcze raz wnikliwie przeanalizuje przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego, a w konsekwencji – prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.