III SA/Gd 263/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Ł. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. W dniu 8 września 2020 r. do Urzędu Miejskiego w (...) wpłynął wniosek Ł.P. (dalej jako "wnioskodawca" albo "skarżący") "o wszczęcie i przeprowadzenie pełnego postępowania administracyjnego, włącznie ze zbadaniem odpowiedzialności pracowników organu za nieprawidłowości stanowiące naruszenie art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 7 i 9 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w przedmiocie nierównego traktowania obywateli – właścicieli nieruchomości przy ul. (...) w S.". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Ł. P., właściciel nieruchomości położonej w S. przy ul. (...) jest szykanowany przez organ geodezyjny działający w imieniu Prezydenta Miasta (...). Działalność ta przejawia się m.in. ingerencją organu w treść księgi wieczystej jego nieruchomości i wykreśleniem z treści księgi informacji wpisanych na mocy orzeczenia sądowego oraz zastąpieniem ich - w następstwie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zakończonej w 2019 r. - informacjami nieprawdziwymi stworzonymi bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 16 listopada 2020 r. wnioskodawca wskazał, że żąda aby Prezydent Miasta (...) przyznał jego nieruchomości przy ul. (...) w S. prawo do posiadania takich samych zapisów w treści ewidencji gruntów i budynków i innych dokumentów urzędowych (tzn. nieruchomość zabudowana i użytek "B"), które przyznał dla nieruchomości przy ul. (...) będącej w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że nieruchomość oznaczona nr (...) położna przy ul. (...) w S., stanowiąca własność wnioskodawcy została określona przez organ jako nieruchomość niezabudowana a grunt jako "Bp". Z kolei nieruchomość położona przy tej samej ulicy pod nr (...) a stanowiąca własność innej osoby została określona przez organ jako zabudowana a grunt jako "B". Skoro zaś w odniesieniu do nieruchomości (...) prowadzona jest budowa nieruchomość ta winna być ujawniona w EGIB z takimi samymi danymi jak nieruchomość wnioskodawcy, to jest nieruchomość niezabudowana a grunt jako "Bp". Zgodnie zaś z art. 8 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W reasumpcji wnioskodawca zażądał aby organ ujawnił w treści zapisów EGIB oraz w innych dokumentach urzędowych, że nieruchomość wnioskodawcy jest nieruchomością zabudowaną a grunty posiadają użytek "B". Postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r. nr (...) Prezydent Miasta (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W podstawie prawnej wydanego postanowienia organ wskazał art. 28, art. 61a § 1 i § 2 oraz 124 § 1 i § 2 i art. 141 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej jako: "k.p.a."). W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca wystąpił z żądaniem wszczęcia i przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego, włącznie ze zbadaniem odpowiedzialności pracowników organu za nieprawidłowości stanowiące naruszenie art. 8 § 1 i 2 w przedmiocie nierównego traktowania obywateli – właścicieli nieruchomości przy ul. (...) w S. Dla takiego żądania brak jest określonych norm prawa materialnego wobec czego sprawy nie można załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W związku z tym w świetle art. 61a § 1 k.p.a. zachodzi inna uzasadniona przyczyna determinująca niemożliwość wszczęcia postępowania. Finalnie organ wskazał, że w bazie danych ewidencji gruntów i budynków Miasta (...) brak jest wymienionych przez wnioskodawcę nieprawidłowości. Wykazane przez wnioskodawcę nieruchomości, będące w trakcie budowy, opisano w taki sam sposób. Po rozpatrzeniu zażalenia Ł. P. na wyżej wskazane postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało je w mocy postanowieniem z dnia 8 stycznia 2021 r. nr (...). W podstawie prawnej wydanego postanowienia Kolegium wskazało art. 17 pkt 1, art. 61a oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania ze szczególnym uwzględnieniem treści pism kierowanych przez wnioskodawcę. Zdaniem Kolegium wniosek z dnia 7 września 2020 r. dotyczył w istocie kwestionowania braku przeprowadzenia postępowania, które wynikowo miałoby dotyczyć udzielenia odpowiedzi co do odmiennego według wnioskodawcy załatwienia jego indywidualnej sprawy (w stosunku do innych spraw, w tym nieruchomości przy ul. (...) w (...)) w sposób stanowiący odstępstwo organu pierwszej instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie Kolegium wszystko wskazuje na to, że intencją tegoż wystąpienia było uporządkowanie zapisów w ewidencji gruntów i budynków dla działki położonej w S. przy ul. (...). Nie było przy tym sporne, że zagadnienia podnoszone we wniosku z dnia 7 września 2020 r. z jednej strony odnoszą się do żądania przeprowadzenia postępowania w kwestii działań podejmowanych odnośnie EGIB ogólnie, a z drugiej strony stanowią po części kontynuację argumentacji skargowej związanej ze sprawą. Wskazane wystąpienie dotyczy kwestionowania różnego w ocenie autora traktowania właścicieli nieruchomości o podobnym stanie prawnym, gdy chodzi o właściwe ewidencjonowanie (oznaczanie) posiadanych nieruchomości. Zdaniem Kolegium uznać finalnie należało, że żądanie wnioskodawcy dotyczy wyjaśnienia przez organ rozbieżności w załatwianiu podobnych spraw, co ostatecznie prowadzić miało do zmian w ewidencji gruntów i budynków. Takie ujęcie uprawnia do przyjęcia, że żądanie nie wymagało wydania decyzji. Istotnym jest wskazanie, że w piśmie z dnia 1 października 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że sprawa administracyjna dotycząca ewidencji gruntów i budynków była już przedmiotem rozstrzygnięcia. Domaganie się przez wnioskodawcę wyjaśnień w sprawie jak i żądanie dyscyplinowania pracowników organu, względnie żądanie zmiany w działaniu organu nie wszczyna postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej decyzją administracyjną. Zasadnie więc orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Kolegium wskazało finalnie, że do oceny wnioskodawcy pozostaje kwestia skorzystania z innych środków prawnych, to jest skargi w trybie art. 229 k.p.a. do Rady Miasta (...) bądź skargi na pracowników do Prezydenta Miasta (...) zgodnie z art. 232 k.p.a. Ł. P. zaskarżył postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie wydanych postanowień. Zaskarżonym postanowieniom skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, to jest: 1. wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji we własnej sprawie, co stanowi pogwałcenie zasady ogólnej, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie; 2. uchylenie się przez organ drugiej instancji od oceny, czy zachodziły przesłanki do wyłączenia organu, w sytuacji, gdy skarżący zarzucał pracownikom i kierownictwu organu popełnienie czynów zabronionych; 3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że wskazany przepis otwiera furtkę do uchylania się od wszczynania i prowadzenia przez organy wszystkich spraw, które są dla tychże organów i ich pracowników niewygodne i sprzeczne z ich interesami; 4. naruszenie art. 104 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i 124 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, organowi przysługuje całkowita swoboda co do wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony oraz prawo swobodnego doboru w uzasadnieniu decyzji tylko tych dowodów w sprawie, które są zgodne z góry przyjętym rozstrzygnięciem zgodnym z interesem organu – działającego równocześnie jako strona postępowania; 5. niezastosowanie się przez organy orzekające do art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w wyniku rażąco naruszającego prawo poglądu osób zobowiązanych do stosowania prawa, że przepis ten jest przepisem martwym i zwolnionym z obowiązku jego stosowania przez organy administracji publicznej w załatwianiu spraw obywateli; 6. błędną wykładnię i niezastosowanie art. 136 k.p.a. poprzez uchylenie się organu odwoławczego od przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego postępowania dowodowego i zbadania dowodów złożonych przez skarżącego, w sytuacji gdy skarżący zarzucał organowi pierwszej instancji równoczesne działanie jako organ i jako strona; 7. naruszenie art. 110 i art. 111 k.p.a. w ten sposób, że organ który jest związany na mocy przepisów szczególnych treścią prawomocnego orzeczenia sądowego, w stosunku do którego mógł wnieść środek odwoławczy, ale środka tego nie wniósł i w związku z tym orzeczenie stało się prawomocne, a przeto wiążące dla organu, to pomimo tego organ de facto wyeliminował z obrotu prawnego prawomocne orzeczenie i własną milczącą decyzję zmienił na niekorzyść skarżącego; 8. naruszenie art. 9 – 11 k.p.a. w ten sposób, że organ pierwszej instancji dokonał zmiany bez wiedzy skarżącego i na jego niekorzyść treści księgi wieczystej nr (...) wykreślając z treści księgi zapis "nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym" i zastępując ten wpis wpisem "BP- zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy", w następstwie czego skarżący de iure utracił fizycznie posiadany budynek mieszkalny, a działanie organu było przeprowadzone w tajemnicy przed skarżącym, bez wydania decyzji administracyjnej mogącej być podstawą zmiany treści wpisu i bez możliwości podjęcia przez skarżącego dopuszczonych prawem działań odwoławczych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że spór toczy się o to, czy budynek mieszkalny przy ul. (...) w S. istnieje w dokumentach, choć bezspornym jest, że dom ten istnieje w rzeczywistości. Skarżący nabył przedmiotową nieruchomość, to jest grunt zabudowany i stanowiący odrębną nieruchomość budynek na mocy prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w S. z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt (...). Prezydent Miasta (...) dokonał zaś bezprawnego usunięcia zapisów księgi wieczystej dokonanych na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego i decyzji administracyjnych. Usunięcie zapisów z księgi wieczystej zostało dokonane na podstawie wniosku organu z dnia 3 sierpnia 2020 r. Skarżący wskazał nadto, że żądał wyłącznie i aż przywrócenia usuniętych na wniosek organu pierwszej instancji treści księgi wieczystej o numerze (...) a nie jak wskazuje organ odwoławczy uporządkowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków dla działki w S. przy ul. (...). Spór objęty podaniem dotyczył bowiem rażąco naruszającej prawo zmiany treści księgi wieczystej dokonanej przez organ pierwszej instancji, do czego ten organ nie posiadał podstawy prawnej. Wniosek Prezydenta Miasta (...) z dnia 3 sierpnia 2020 r. złożony do Sądu Rejonowego w S. w przedmiocie wykreślenia istniejących zapisów i zastąpienia ich zapisami sprzecznymi z treścią prawomocnego orzeczenia tego sądu z dnia 27 stycznia 2006 r. winien w ocenie skarżącego podlegać szczegółowej ocenie prawno – administracyjnej pod kątem jego podstawy prawnej. Oceny tej winien dokonać organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania w następstwie wniosku skarżącego z dnia 7 września 2020 r. Należy zauważyć, że art. 61a §1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie Sądu należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia określonego żądania w trybie administracyjnym. Z ostatnią ze wskazanych sytuacji mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. Skoro, jak twierdzi skarżący, rzeczywistą i jednoznaczną intencją wniosku z dnia 7 września 2020 r. było przywrócenie usuniętych w następstwie działań organu pierwszej instancji zapisów w treści księgi wieczystej o numerze (...) (choć treść petitum wniosku skarżącego z dnia 7 września 2020 r. nie zawiera tak opisanego żądania) to organy administracji publicznej nie miały jakichkolwiek podstaw do tego aby przedmiotowe żądanie załatwić w postępowaniu administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 7 września 2020 r. w oparciu o regulację art. 61a § 1 k.p.a. była w tej sytuacji w pełni zasadna, a błędne uzasadnienie wydanych w sprawie postanowień należy poczytać jako naruszenie przepisów postępowania, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a czego w kontekście uwzględnienia skargi z powołaniem się na ten zarzut wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. W nawiązaniu do argumentacji skarżącego wymaga wskazania, że zmiany w zakresie oznaczenia ewidencyjnego użytków gruntowych należących do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego wprowadzone zostały w ramach prowadzonego postępowania modernizacyjnego. Skarżący, co Sądowi wiadomo z urzędu (sprawa o sygnaturze akt III SA/Gd 1042/20) zgłosił zarzuty do danych ujawnionych w tym zakresie w operacie opisowo – kartograficznym, kwestionując oznaczenie w rezultacie modernizacji ewidencji symbolem "Bp" użytków gruntowych, oznaczanych wcześniej symbolem "B". Co istotne, wpisy w dziale I księgi wieczystej nie są objęte ani domniemaniem prawdziwości wpisów w księdze wieczystej (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.), ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 tej ustawy). Wpis w dziale I nie odzwierciedla bowiem stanu prawnego nieruchomości, a jedynie jej faktyczny opis wynikający z dokumentów urzędowych będących podstawą wpisu. Zatem istniejący wpis symbolu użytku gruntowego "B" w księdze wieczystej nie przesądza o jego nienaruszalności. W przypadku, gdy stosowne, zgodne z ustawą postępowanie aktualizacyjne lub modernizacyjne doprowadzi do zmiany tego oznaczenia, to zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) zmiana taka powinna zostać także uwidoczniona w dziale I księgi wieczystej. To nie treść działu I księgi wieczystej determinuje wpisy w ewidencji, lecz przeciwnie, to wpisy w ewidencji przesądzają o stosownych zapisach w księdze wieczystej. Rozważania w tej materii zostały przedstawione w sposób kompleksowy w uzasadnieniu wyroku wydanego przez WSA w Gdańsku w dniu 11 lutego 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 1042/20). Uznawszy w reasumpcji zarzuty wskazane w pkt 1 - 8 petitum skargi za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu w granicach rozstrzyganej sprawy, że wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.