III SA/Gd 265/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Gorski ( spr. ) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatów do gier oddala skargę. Naczelnik Urzędu Celnego pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. poinformował "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością we W. (zwaną dalej spółką), że w związku z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, wyszczególnione automaty utraciły poświadczenie rejestracji. Spółka złożyła "odwołanie" od powyższej "decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r.", zarzucając jej naruszenie przepisów Konstytucji RP, ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w/w rozporządzenia Ministra Finansów oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Jej zdaniem nie było podstaw prawnych do wzruszenia decyzji o poświadczeniu rejestracji automatu do gry. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w, na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 w związku z art. 216 Ordynacji podatkowej, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że spółka uzyskała szereg zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na okres sześciu lat. Jednakże okres obowiązywania każdego z tych zezwoleń upłynął i w związku z tym pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. spółka została poinformowana o utracie poświadczenia rejestracji automatów. Przepis § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych stanowi, że poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia. Ponadto brak jest przepisów proceduralnych określających tryb postępowania dotyczący wyrejestrowania automatu. Poświadczenie rejestracji automatów i urządzeń do gier nie jest rozstrzygane w drodze postanowienia ani decyzji, lecz jest czynnością materialno-techniczną. Decyzja nie służy bowiem potwierdzaniu istnienia bądź nieistnienia określonego stanu. Taka kwestia może być przedmiotem np. zaświadczenia. Informowanie o określonym stanie faktycznym z urzędu nie może być więc traktowane w tym przypadku jako decyzja Naczelnika Urzędu Celnego. Organ nie miał zatem podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie wyrejestrowania automatów. Pisemne poinformowanie podmiotu o wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych w wyniku wygaśnięcia zezwolenia na urządzanie tego rodzaju gier stanowi formalną konsekwencję zakończenia sześcioletniego okresu jego obowiązywania. Potwierdza jedynie stan faktyczny, jaki zaistniał z mocy prawa. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. W sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa, odwołania od pisma niebędącego żadną z form rozstrzygnięcia administracyjnego a jedynie informacją o stanie faktycznym. Zaskarżenie takiej materialno-technicznej czynności organu uznaje się za przyczynę niedopuszczalności odwołania. Organ podatkowy winien w takich przypadkach stwierdzić w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania (por. uchwałę pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2002 r. FPK 6/02, publ. ONSA 2003/ 2/58). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie spółka domagała się jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła mu rażące naruszenie art. 228 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez bezpodstawne uznanie, że zaskarżona "informacja" nie jest decyzją oraz naruszanie art. 124 w zw. z art. 121 § 1 tej ustawy poprzez faktyczny brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że pismo organu pierwszej instancji zawierało elementy wystarczające do uznania go za decyzję w rozumieniu art. 207 § 1 Ordynacji podatkowej, czyli: oznaczenie organu wydającego akt, adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis i pieczęć osoby działającej w imieniu organu. Dodatkowo posiadała szczątkowe uzasadnienie w zakresie prawnej i faktycznej podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy pominął okoliczność, że uchylenie poświadczenia rejestracji automatu do gier, jest wynikiem: stosowania § 4 ust. 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia; dokonania subsumcji określonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną, wyinterpretowaną z przepisów prawa w zakresie hipotezy normy prawnej (tj. wygaśnięcia określonych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach) oraz jej dyspozycji - skutku prawnego (w postaci wygaśnięcia konkretnych poświadczeń rejestracji automatów). Zagadnienie czy automat do gry posiada poświadczenie rejestracji ma bezpośrednie przełożenie na sytuację strony postępowania, decyduje o tym, czy skarżąca może eksploatować przedmiotowe automaty, przesądzając o ich statusie prawnym wobec organów administracji. Uniemożliwienie stronie złożenia odwołania prowadzi do sytuacji, w której organ administracji może dokonać arbitralnej lub omyłkowej "informacji", a strona traci możliwość eksploatacji urządzenia i wzruszenia błędnego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej w sprawie nie zaistniała przesłanka wygaśnięcia zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego, że rozstrzygniecie organu pierwszej instancji było jedynie informacją o stanie faktycznym. Powołując się na art. 15b ust. 4 i art. 16 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych stwierdziła, że rejestracja automatów do gier nastąpiła poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Podkreślił, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia potwierdzenia rejestracji dokonuje się na specjalnym wniosku, w którym organ wskazuje numer rejestracji automatu lub urządzenia do gier. Takie poświadczenie stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania automatu lub urządzenia do gier. Akt rejestracji automatu zamieszczony w poświadczeniu rejestracji kształtuje sytuację prawną zainteresowanego podmiotu, posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, w ten sposób, że decyduje o dopuszczeniu danego automatu do gier do eksploatacji oraz stwierdza uprawnienia do wprowadzenia danego automatu do eksploatacji i jego użytkowania. W ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył art. 128 i art. 120 Ordynacji podatkowej w związku z art. 15b ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz przepisy Konstytucji RP, określające podstawowe zasady porządku prawnego i funkcjonowania władzy publicznej, w szczególności ze względu na naruszenie praw nabytych oraz naruszenie interesów skarżącej poprzez uniemożliwienie eksploatacji zakupionych przez nią automatów do gier, pomimo posiadanych zezwoleń na prowadzenie gier i eksploatację automatów. Charakter prawny rozstrzygnięcia organu administracji pierwszej instancji odpowiada doktrynalnemu pojęciu decyzji deklaratoryjnej, to znaczy takiej, której skutki powstają z mocą wsteczną, od daty pojawienia się faktów prawotwórczy. Założeniem zaś wydania informacji było zajęcie przez organ stanowiska co do skutków prawnych wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, potwierdzenie ich i usunięcie w tym zakresie wątpliwości. Zaskarżony akt założonych celów nie wypełnia z uwagi na błędy merytoryczne. Na skutek wydania decyzji automaty zostały wykreślone z ogólnopolskiego systemu informatycznego, do którego dostęp mają urzędy celne. Powoduje to brak możliwości dalszego ich użytkowania w jakimkolwiek punkcie gry na automatach o niskich wygranych. W podsumowaniu skarżąca stwierdziła, że powołane okoliczności wskazują, iż pismo organu pierwszej instancji stanowi decyzję w rozumieniu art. 207 § 1 Ordynacji podatkowej. To z kolei przesądza o dopuszczalności złożenia od niego odwołania. Błędne jest zatem stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ zaskarżony akt jest czynnością materialno-techniczną. Brak przepisów proceduralnych określających tryb postępowania również nie może powodować, iż organ pozbawia skarżącą uprawnień do eksploatacji automatów do gier w drodze arbitralnych czynności materialno-technicznych, nie podlegających kontroli i weryfikacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ dodał, że poświadczenie rejestracji tzw. GL-1, świadczy jedynie o przyporządkowaniu konkretnego automatu do konkretnego zezwolenia. Przesłanką do wyrejestrowania automatów było właśnie wygaśnięcie zezwoleń do których te urządzenia były przypisane. Nie wyklucza to możliwości dokonania ponownego zarejestrowania tych samych automatów do innej obowiązującej koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą było zagadnienie jaki charakter prawny ma przedmiotowe pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r. Skarżący twierdził, że była to decyzja administracyjna wydana przez organ pierwszej instancji, od której służy dowołanie, natomiast organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie stanął na stanowisku, że jest to pismo informujące o stanie faktycznym, rodzaj czynności materialno-technicznej. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w/w piśmie organ powoływał się na § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.). Przewiduje on, że poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1 b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że cytowane rozporządzenie Ministra Finansów nie określa formy poświadczenia rejestracji. Treść § 10 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu potwierdzenia rejestracji wyznaczony naczelnik urzędu celnego dokonuje na wniosku, o którym mowa w § 9, poświadczenia rejestracji, w którym wskazuje numer rejestracji automatu lub urządzenia do gier. Poświadczenie rejestracji stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania automatu lub urządzenia do gier (§10 ust. 2 rozporządzenia). W szczególności prawodawca nie stwierdził, że poświadczenie rejestracji następuje w formie decyzji lub, że poświadczenie takie wydaje się w toku postępowania administracyjnego lub podatkowego. Poświadczenie rejestracji, co do zasady wydaje się na 6 lat (§10 ust. 3 rozporządzenia) i jest związane z terminem ważności zezwolenia (§ 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia). W orzecznictwie dominuje pogląd, że poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier jest czynnością materialno-techniczną, którą upoważniony organ potwierdził spełnienia przez urządzenie wymogów określonych przepisami (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 752/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna przez stronę internetową Naczelnego Sądu Administracyjnego). Sąd podziela ten pogląd. W ocenie Sądu podobnie należy rozpatrywać sprawę utraty ważności poświadczenia. Brak jest przepisów które wskazywałyby, że następuje to w formie postanowienia lub decyzji. Należy przyjąć, że jest to czynność faktyczna (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r. III SA/Gd 153/11, nie publikowane). Sąd podkreśla, że z treści § 10 ust. 4 pkt 1 w/w rozporządzenia jednoznacznie wynika, że poświadczenie rejestracji traci ważność, tzn. skutek następuje z mocy prawa. Jest on niezależny od woli organu i prawodawca nie przewidział potrzeby wydawania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, w tym decyzji deklaratoryjnej, jak chciałaby to widzieć strona skarżąca. Skutek następuje jednocześnie z wygaśnięciem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. W aktach sprawy znajdują się kopie zezwoleń (decyzji), które były wydawana w 2004 r. na sześć lat. Zezwolenia te wygasły. Sąd nie zgadza się też ze stanowiskiem skarżącej, że wskazane pismo tylko ze względów formalnych (zawiera elementy niezbędne do uznania pisma za decyzję) jest decyzją administracyjną. Należy przypomnieć, że do wydania decyzji administracyjnej musi istnieć przepis prawa materialnego, który upoważnia organ do władczego działania. Na pewno za taki nie może być, uznany cytowany § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, nie pozwala on działać organowi w sposób, który przyznaje stronie jakieś uprawnienia lub nakłada obowiązki. Skoro przedmiotowe pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r. nie jest decyzją, a jedynie pisemną informacją o stanie faktycznym, należy stwierdzić, że nie przysługiwało od niego odwołanie. Jak wynika z treści przepisu art. 228 § 1 Ordynacji podatkowej oraz uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2002 r. FPK 6/02 organ podatkowy w razie wniesienia odwołania od aktów lub czynności nie będących decyzjami lub innymi czynnościami organów podatkowych, powinien stwierdzić w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. Sąd jako niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 124 w zw. z art. 121 § 1 oraz 228 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące wygaśnięcia poświadczenia rejestracji automatów lub urządzeń do gier. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.