III SA/Gd 267/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. spraw ze skarg W. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 stycznia 2013 r. nr [...], nr [...], w przedmiocie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej 1. oddala skargi; 2. przyznaje radcy prawnemu I. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku) 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy) - zawierające należny podatek od towarów i usług - tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2012 W. K. wniósł o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na zakup opału. W kolejnym wniosku - z dnia 3 lutego 2012 r. skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pieniężnego na opał, a także na leki i żywność dietetyczną zalecaną z uwagi na cukrzycę i inne schorzenia, na które cierpi wnioskujący. Wójt Gminy P. G. decyzjami z dnia 16 lutego 2012 r. o numerach [...] odmówił W. K. przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W podstawie prawnej obu decyzji przywołano art. 3 ust. 3, art. 4 w zw. z art. 41, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej jako "u.p.s.") oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniach decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł miesięcznie, (tzw. "kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej"). Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z emerytury z ZUS-u w wysokości 1341,07 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Z emerytury ZUS dokonuje odliczeń zaliczek na podatek i składki na ubezpieczanie zdrowotne w kwocie 211,70 zł. miesięcznie. Łączny dochód wnioskującego wynosi zatem 1282, 37 zł i przekracza o 805,37 zł kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania – obligatoryjnie - pomocy finansowej. Z kolei świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, o których mowa w art. 41 u.p.s., mają charakter fakultatywny i mogą być przyznawane w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ wskazał końcowo, że W. K. udzielono wcześniej pomocy pieniężnej w formie zwrotnego zasiłku celowego, którego jednak wnioskodawca nie zwrócił. Zaznaczono, że sytuacja życiowa wnioskodawcy utrzymuje się na poprzednim poziomie, w związku z czym odmowa przyznania świadczeń była w ocenie organu I instancji uzasadniona. Po rozpatrzeniu odwołań W. K., decyzjami z dnia 17 stycznia 2013 r., odpowiednio o sygnaturach akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując, m. in., art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1 i 3, art. 41 u.p.s., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednak niezbędne jest spełnienie kryteriów dochodowych wymienionych w art. 8 ust. 1 u.p.s. Dochody miesięczne W. K. w wysokości 1 282,37 zł, na które składają się świadczenia wymienione przez organ I instancji, przekraczają ustawowe kryterium dochodowe (wynoszące 477 zł, a od 1 października 2012 r. - 542 zł miesięcznie), umożliwiające przyznanie wnioskowanej pomocy. Organ I instancji słusznie przy tym do dochodu skarżącego zaliczył również tę część emerytury, która jest potrącana przez komornika za zaległy czynsz mieszkaniowy, albowiem stanowi ona jego przychód i brak jest podstaw do jej odliczenia od dochodu (art. 8 ust. 3 u.p.s.). Zdaniem Kolegium decyzje organu I instancji były także prawidłowa w zakresie, w jakim odmówiły skarżącemu przyznania pomocy, o której mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., zważywszy na jej uznaniowy charakter i brak przesłanek uzasadniających przyznanie takiego zasiłku. Podkreślono, że pomimo lakonicznego uzasadnienia odmowy, organ I instancji szczegółowo zbadał sytuację mieszkaniową, rodzinną, zdrowotną i majątkową skarżącego, a zebrane w sprawie dowody nie wskazują, aby sytuacja życiowa skarżącego stanowiła "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy miał na względzie trudną sytuację majątkową skarżącego (zadłużenie za energię elektryczną), zły stan zdrowia, trudne warunki mieszkaniowe (zamieszkiwanie w domu z byłą żoną, brak bieżącej wody, ogrzewanie piecowe). W ocenie organu okoliczności te nie są jednak szczególnie uzasadnionym przypadkiem, podobnie jak zakup rzeczy niezbędnych do poprawy warunków bytowych. Nawet po potrąceniu części emerytury przez komornika, skarżący ma dochód miesięczny powyższej 900 zł, który dwukrotnie przekracza tzw. kryterium dochodowe, uprawniające do uzyskania świadczeń w pomocy społecznej i skarżący powinien pieniędzmi gospodarować tak, aby zaspokajać swoje niezbędne potrzeby życiowe i spłacić istniejące zadłużenia. W uzasadnieniu wskazano przy tym, że W. K. od dłuższego czasu zwraca się z kolejnymi wnioskami o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, chociaż sytuacja życiowa skarżącego, niewątpliwie trudna, nie uległa jednak poważniejszym zmianom. Odnośnie natomiast drugiej formy pomocy, określonej w art. 41 pkt 2 u.p.s., tj. zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową – organ II instancji wskazał, że skarżący otrzymał już taką pomoc w kwocie 500 zł na pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej, opału i leków pod warunkiem zwrotu tej kwoty w całości w pięciu ratach. W. K. nie dokonał jednak zwrotu udzielonego zasiłku. W ocenie organu odwoławczego nie pozwala to ponownie udzielić skarżącemu pomocy w tej formie. Na powyższe decyzje W. K. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący wskazał, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego są nieprawidłowe, stronnicze, szkodliwe społecznie i w sposób ewidentny naruszają art. 2 ust 1, art. 3 ust. 1, 3, 4, art. 8 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Skarga na decyzję SKO o numerze [...] została zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą akt III SA/Gd 267/13, a tożsama w treści, lecz odrębna skarga na decyzję SKO o numerze [...] - pod sygnaturą akt III SA/Gd 268/13. W ocenie skarżącego w decyzjach nie uwzględniono sytuacji życiowej, rodzinnej i stanu zdrowia piszącego. Skarżący podniósł, że jest uznany przez lekarza orzecznika ZUS za trwale, całkowicie niezdolnego do pracy. Zaliczony jest ponadto do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z uwagi na liczne schorzenia (cukrzyca, nadciśnienie, choroba wieńcowa, zwyrodnienia kręgosłupa, bioder, barków i kolan,) skarżący wymaga leczenia farmakologicznego, powinien stosować dietę cukrzycową, której dzienny koszt to ok. 25 zł, a nadto nie jest w stanie wykonywać ciężkich prac, takich jak noszenie wody, opału, rąbanie drzewa. Skarżący od 2008 r. nie ma bieżącej wody, a drogą energię elektryczną zużywa do ogrzewania pomieszczenia, w którym mieszka, przygotowywania posiłków, prania, mycia naczyń, utrzymywania higieny osobistej. Pomimo tego skarżącemu odmówiono pomocy, choć niewątpliwie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji, której nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Także środowisko, w którym żyje skarżący, jest mu nieprzychylne. Jest to zorganizowana grupa, dokonująca kolejnych zamachów na osobę skarżącego, która oczernia go, czyha na jego majątek, zastrasza pracowników GOPS oraz doprowadziła do rozbicia rodziny skarżącego. Taka działalność narusza art. 13 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że czuje się dyskryminowany i prześladowany z powodu pochodzenia, w tym również przez GOPS, który nie udziela mu pomocy z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że szczególnie uzasadniony przypadek to wyjątkowa sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ma charakter nadzwyczajny, losowy. Jak wynika z akt sprawy nie było szczególnego, wyjątkowego, konkretnego zdarzenia, które drastycznie zwiększyłoby koszty utrzymania W. K. Wszelkie wydatki dokonywane przez skarżącego mają charakter stały lub długotrwały i nie zostały w ostatnim czasie w istotny sposób powiększone. W uzupełnieniu skarg pełnomocnik skarżącego w pismach z dnia 16 lipca 2013 r. podkreślił, że art. 41 ustawy o pomocy społecznej należy interpretować mając na uwadze przepisy Konstytucji RP, w tym - jej art. 3 ust. 1, art. 30, oraz art. 69. Tymczasem w ocenie organów okoliczności takie jak: podeszły wiek skarżącego, wiele schorzeń, samotne prowadzenie gospodarstwa domowego, brak wody, brak prądu, brak łazienki i wc, jest sytuacją zwykłą, powszechną i zazwyczaj występującą. Zaskarżone decyzje naruszają tym samym zasady humanitaryzmu i solidaryzmu społecznego oraz doprowadzą do usankcjonowania stanu rzeczy, w którym skarżący, bez swojej winy, popadać będzie w spiralę zadłużenia i z pewnością nie mogąc ponieść codziennych kosztów utrzymania, ponownie zwróci się o pomoc społeczną. Na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 267/13 i sygn. akt III SA/Gd 268/13 i prowadzi je dalej pod sygnaturą III SA/Gd 267/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie jest jednak uprawniony do kontrolowania zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich celowości i słuszności. Analizując zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcia w oparciu o ww. kryterium należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności; bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z uwagi na to, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, w starszym wieku, w skomplikowanej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej oraz samotnie gospodarującą, uprawniony jest do ubiegania się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Nie ulega nadto wątpliwości, że uzyskiwany przez skarżącego dochód w kwocie 1282,37 zł miesięcznie przekracza kryterium ustawowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, a wynoszące (w danym czasie) dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł, a następnie 542 zł. Skarżący, co wynika z akt, uzyskuje również zasiłek pielęgnacyjny, który został uwzględniony przy obliczaniu wysokości ww. dochodu. Art. 41 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Specjalny zasiłek celowy może być zatem przyznany osobie lub rodzinie uzyskującej dochód przekraczający kryterium dochodowe. Jednocześnie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego", przy czym na ocenę w tym zakresie nie ma wpływu wysokość uzyskiwanego dochodu. Celem tego przepisu jest bowiem stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Co istotne, ustawodawca nie wyjaśnia, co należy uznać za szczególnie uzasadnione przypadki, jednak w ocenie Sądu muszą one bezsprzecznie polegać na niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych człowieka, takich jak żywność, utrzymanie higieny, konieczne lekarstwa czy zakup opału. Decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego ma jednakże - co wynika z użytego przez ustawodawcę sformułowania - "[...] może być przyznany [...]" - charakter uznaniowy. Decyzja w tym przedmiocie podejmowana jest więc w ramach uznania administracyjnego. Nadto z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W związku z tym organ administracji publicznej może odmówić przyznania świadczenia lub też przyznać je w innym rozmiarze niż domaga się tego strona. Zarówno przyznanie świadczenia, jak i jego wysokość, uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących, a zamieszkujących na terenie danej gminy. Innymi słowy, z przytoczonych przepisów wynika, że organy administracji nie mają całkowitej swobody w zakresie przyznania zasiłków celowych, gdyż zasadniczym ograniczeniem są konkretne możliwości danego ośrodka pomocy społecznej. W zaskarżonych decyzjach zaakcentowano, że rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o art. 41 ustawy mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku spełniania wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie przyznania świadczenia, przy czym przed wydaniem decyzji powinien szczegółowo zbadać sytuację rodzinną, zdrowotną i majątkową wnioskodawcy i racjonalnie uzasadnić podjętą decyzję. Warto również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt l OSK 624/2007, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatyzmu w przyznawaniu osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Przenosząc powyższe kwestie w realia rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że bezsprzecznie skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej z uwagi na ciążace na nim długi. Jest osobą schorowaną, w podeszłym wieku, zamieszkującą w lokalu, który nie spełnia podstawowych standardów dla lokali mieszkalnych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że z uwagi na ww. okoliczności skarżący korzystał już z pomocy społecznej zgodnie z jej celami i zadaniami określonymi w art. 2 i 3 ustawy. Sąd dostrzega, że sytuacja skarżącego od dłuższego okresu czasu jest niewątpliwie trudna. Nie oznacza to jednak, że organom rozpatrującym wnioski skarżącego można zarzucić, iż w zaskarżanych rozstrzygnięciach naruszyły prawo. W sytuacji, gdy organy dokonujące oceny wszystkich okoliczności sprawy, do czego zobowiązane są z mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uznały, że uzyskiwany przez skarżącego dochód dostarcza regularnie koniecznych środków do życia w wysokości powyżej przyjętego "kryterium dochodowego", to w ocenie Sądu nie można zasadnie twierdzić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są bezprawne. W zaskarżonych decyzjach podkreślono, że nawet po potrąceniu części emerytury przez komornika skarżącemu pozostaje dochód w wysokości około 900 zł. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, poznały i opisały dokładnie sytuację życiową skarżącego i prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze charakter decyzji podjętych w ramach uznania administracyjnego, Sąd nie ma możliwości podważenia dokonanej przez organy oceny, że sytuacja życiowa skarżącego i możliwości finansowe organu I instancji uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesione skargi. O kosztach orzeczono w myśl art. 250 cyt. ustawy.