III SA/Gd 272/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Powiatowego Policji z dnia 14 stycznia 2019 r., nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 14 stycznia 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r. (nr [...]) Komendant Powiatowy Policji - działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 145a oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej powoływanej jako "k.p.a.") - odmówił D. M. wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 14 listopada 2018 r. D. M. (dalej jako: "strona" lub "skarżący") na podstawie art. 145a k.p.a. wniósł skargę o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponowne przeliczenie wysokości tego ekwiwalentu. Organ wskazał, że - jak wynika z art. 145 w zw. z art. 145a k.p.a. - wznawia się postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną. W piśmie z dnia 14 grudnia 2018 r. wezwano stronę do wskazania ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji bądź Komendanta Wojewódzkiego Policji. W dniu 18 grudnia 2018 r. strona przedłożyła świadectwo służby, jednakże świadectwo służby nie jest decyzją administracyjną. Organ wyjaśnił, że sprawa ekwiwalentu nie była rozstrzygana decyzją administracyjną, albowiem naliczenie i jego wypłata nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznych. Tymczasem na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania także w sytuacji, kiedy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie, którego została wydana decyzja. Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji - na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę roszczenia strony stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z orzecznictwem sądowym odmowa wznowienia postępowania - w myśl art. 149 § 3 k.p.a. - następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Przyczyny przedmiotowe, to m.in. przypadki, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, czy też wtedy, gdy decyzja (odpowiednio postanowienie) nie była ostateczna. W sprawie nie istnieje decyzja ostateczna w przedmiocie przyznania stronie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może być uznany za ostateczną decyzję administracyjną w tym przedmiocie, zaś "Świadectwo służby" jest dokumentem potwierdzającym istnienie w określonym czasie stosunku służby. Od jego treści zależą uprawnienia funkcjonariusza do określonych świadczeń, jednakże samo w sobie nie stanowi ono decyzji. Organ odwoławczy zauważył również, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 k.p.a.; w szczególności brak określenia przez ustawodawcę nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego uposażenia za niewykorzystany urlop nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd warunkowałoby rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji uzasadniałoby zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. D. M. zaskarżył postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15). W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że został zwolniony ze służby w dniu 31 maja 2014 r. Zaskarżone postanowienie nie jest zgodne z treścią jego żądania. Zaznaczył, że składał wniosek o wydanie decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Komendanta Powiatowego Policji, a także wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wypłatę wynagrodzenia za nadgodziny oraz ponowne przeliczenie wysokości wskazanego ekwiwalentu. Zdaniem skarżącego postanowienie jest więc nie na temat. Organ wskazuje jedynie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organy policyjne uznały wniosek skarżącego z dnia 14 listopada 2018 r. za podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji wydane zostały w oparciu o takie założenie. Zdaniem Sądu ocena taka była wadliwa. Treść wniosku skarżącego znajdującego się w aktach sprawy przekazanych do Sądu w istocie nie wskazuje na to, iż wolą skarżącego było doprowadzenie do ponownego przeliczenia i wypłaty należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop na drodze nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania. Z egzemplarza znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącego z dnia 14 listopada 2018 r. jednoznacznie wynika, że pierwotny tytuł pisma: "Skarga o wznowienie postępowania" został przekreślony i zastąpiony zwrotem: "Wniosek o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny". Przyjąć zatem należało, że wolą skarżącego było przyznanie mu wnioskowanego uprawnienia, niezależnie od trybu czy też prawnej formy, prowadzącej do urzeczywistnienia tego celu. Podkreślenia wymaga, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest akceptowane w pełni w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Mając to na uwadze oczywistym dla organów w rozpoznawanej sprawie być powinno, że nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wiedząc o tym organy policyjne nie miały więc żadnych podstaw, by rozpoznawać sprawę w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące instytucję wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, tym bardziej że – jak zostało wcześniej zaznaczone – wnioskodawca ostatecznie nie zabiegał o to, bowiem dokonał czytelnej i jednoznacznej modyfikacji pierwotnego tytułu swojego wniosku odwołującego się do trybu wznowienia postępowania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 8 § 1 k.p.a. wymaga zaś, by organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl natomiast art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro w swym piśmie z dnia 14 listopada 2018 r. skarżący przekreślił jego tytuł: "Skarga o wznowienie postępowania" tytułując je jako: "Wniosek o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny", to rażącym naruszeniem powołanych powyżej przepisów procedury administracyjnej było potraktowanie tego pisma jako podania o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy oczywiste było, że decyzja administracyjna w sprawie ekwiwalentu za urlop wydana nie została. W opisanej zatem sytuacji organy policyjne, kierując wniosek skarżącego do rozpoznania w trybie właściwym dla podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, doprowadziły do sytuacji uniemożliwiającej załatwienie sprawy co do istoty. Istotą sprawy była bowiem kwestia oceny, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 zrodził po stronie skarżącego uprawnienie do uzyskania części ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ustalonego według zasad określonych tym wyrokiem. Ocena taka powinna zostać wyrażona bądź w formie czynności materialno–technicznej (w przypadku uznania zasadności żądania skarżącego) bądź w formie decyzji administracyjnej (w przypadku stanowiska odmownego). Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. przewiduje sankcję nieważności dla postanowień wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji rażąco naruszały przepisy art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a., skoro podanie skarżącego z dnia 14 listopada 2018 r. – wbrew jego rzeczywistej treści - uznano za wniosek o wznowienie postępowania, w sytuacji ponadto, gdy oczywiste było, że warunek określony dla skutecznego wszczęcia i przeprowadzenia takiego postępowania (tj. istnienie ostatecznej decyzji w przedmiocie ekwiwalentu) nie został spełniony, i tym samym uniemożliwiono rozpoznanie określonej powyżej istoty sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 309/19). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W tym stanie sprawy, na podstawie powołanych powyżej przepisów sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).