III SA/Gd 274/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. G. na pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej postanawia odrzucić skargę. B. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na pismo (nazwane w skardze decyzją) Komendanta Powiatowego Policji z dnia 31 stycznia 2014 r., utrzymującą w mocy opinię służbową dotyczącą służby stałej policjanta za okres służby od 1 kwietnia 2013 r. do 17 listopada 2013 r. , sporządzoną przez Kierownika Referatu Patrolowo- Interwencyjnego Wydziału Prewencji KPP w S.. Skarżący podniósł jednocześnie, że na dopuszczalność wniesienia skargi wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 896/10. Komendant Powiatowy Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, powołując się na treść uchwał oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z kolei art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie istotne jest, czy rozstrzygnięcie w sprawie opinii służbowej policjanta jest decyzją administracyjną lub innym aktem, podlegającym kontroli sądowej, czy też jest dokumentem wewnętrznym, takiej kontroli niepodlegającym. W orzecznictwie istniała rozbieżność co do charakteru opinii służbowych służb mundurowych. Jedna grupa orzeczeń uznawała opinię służbową za dokument podlegający kognicji sądów administracyjnych ( z powołaniem się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt Tw 5/05 ,OTK-B 2006 Nr 6, poz. 252) , druga zaś uznawała, że opinia służbowa kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w których orzekł, iż na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uchwały te podjęte zostały w sprawach opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej i funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. NSA przyjął, iż opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę- stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. NSA podkreślił też, iż brak podstaw do uznania omawianej opinii służbowej za decyzję administracyjną ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii. Mimo że środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Zatem odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Skoro opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności, dokonanej skutkiem wniesienia środka nazwanego odwołaniem, jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i nast. k.p.a. Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania odwołania od opinii służbowej funkcjonariusza nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998r sygn. II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz.139). Ponadto w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1797/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko NSA wyrażone w przywołanych uchwałach znajduje także zastosowanie w sprawach dotyczących opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, w tym także Policji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości pogląd ten podziela. Zdaniem Sądu opinii służbowej nie można uznać za decyzję administracyjną ani czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podjęte przez przełożonego skarżącego rozstrzygnięcie dotyczące opinii służbowej nie ingeruje w treść stosunku służbowego oraz nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego wynikające z przepisów prawa. Akt taki nie mieści się w zakresie spraw, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak też unormowań ustawowych ( art. 3 § 3 p.p.s.a.), przewidujących możliwość wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na tego typu rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.