III SA/Gd 275/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 31 grudnia 2003 r. Przedsiębiorstwo "A" prowadzone przez G.K. z siedzibą w B. otrzymało trzy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych: 1) zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa; 2) zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) zawierających powyżej 18% alkoholu z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zezwolenia te wydano na czas oznaczony od dnia 31 grudnia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2006 r. Prokurator Rejonowy w B., powołując się na treść art. 182 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1231 ze zm.) wystąpił do Wójta Gminy B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż alkoholu G.K. prowadzącemu działalność gospodarczą m. Inn. w postaci sklepu spożywczo-przemysłowego w D., gmina B. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu 1 września 2006 r. w sklepie spożywczo-przemysłowym w D., małoletni B.L. w obecności małoletniego J.S. kupił dwanaście półlitrowych piw marki [...]. Piwo sprzedała małoletnim zatrudniona w sklepie ekspedientka – J.M. Wyrokiem z dnia [...] Sąd Rejonowy w B. w sprawie sygn. [...] uznał J.M. winną popełnienia przestępstwa z art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wymierzył jej karę. Po rozpatrzeniu wniosku prokuratora, w dniu [...] Wójt Gminy B., powołując się na art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, decyzją nr [...] cofnął – z dniem 29 grudnia 2006 r zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowej placówce handlowej. W osnowie decyzji wskazano odrębnie trzy zezwolenia z wyszczególnieniem ich numerów oraz objaśnieniem, czego dotyczyły. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie materiału dowodowego uznano, że doszło do naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych, tj. sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. Do wniosku o cofnięcie zezwoleń prokurator dołączył wyrok skazujący Sądu Rejonowego w B. z dnia [....] , sygn akt [...], który stwierdza, że J.M., zatrudniona w sklepie spożywczo-przemysłowym w miejscowości D. nr [...] jako ekspedientka w dniu 1 września 2006 roku sprzedawała małoletnim alkohol. Zgodnie z art. 18 ust.10 pkt.1 lit. a cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności – sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. G.K. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W odwołaniu podniósł, że sprzedaży alkoholu nieletniemu dopuściła się sprzedawczyni jednorazowo, pozostając w mylnym przekonaniu, że kupujący jest osobą pełnoletnią. Zdaniem odwołującego się w przepisach ustawy mowa jest nie o jednorazowym zdarzeniu lecz – o powtarzających się przypadkach sprzedaży alkoholu wbrew jej przepisom. Jako potwierdzenie takiego rozumienia przepisów ustawy odwołujący się powołał stanowisko NSA zajęte w wyroku z dnia 7 lipca 1998r w sprawie sygn. akt II SA 714/98. Zdaniem piszącego w wyroku tym zajęto jednoznaczne stanowisko, że wykładnia językowa, celowościowa i logiczna przepisów ustawy skłania do przyjęcia poglądu, iż zamysłem ustawodawcy było ukaranie podmiotu naruszającego przepisy ustawy wielokrotnie, a nie – jednokrotnie. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], powołując się na treść m. inn. art. 138 § 2 k.p.a. oraz na art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. nr 147 z 2002 r. poz.1231 z póz. zm.) - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie jest możliwa jednoznaczna ocena zasadności i prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż w jej treści zawarto zapis o nieprzestrzeganiu określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, ale w aktach przywołany został jedynie przypadek sprzedaży piwa osobom nieletnim. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż istotnym jest, że stronie wydane zostały trzy rodzaje zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w trzech odrębnych postępowaniach administracyjnych. Każde z nich należy zatem traktować oddzielnie, zaś organ nie może dowolnie cofać wszystkich wydanych zezwoleń. Organ odwoławczy wywiódł, powołując się na wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, iż orzeczenie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia powinno odnosić się jedynie do konkretnego rodzaju alkoholu, którego sprzedaży dokonano z naruszeniem zakazu określonego w ustawie. Nadto organ I instancji winien orzekać odrębną decyzją dla każdego rodzaju alkoholu. Nie dokonując tego organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy w B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niesłusznym niezastosowaniu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do ustalonego stanu faktycznego, pomimo zaistnienia jednoznacznych przesłanek uzasadniających obligatoryjne zastosowanie tegoż przepisu, co w konsekwencji winno doprowadzić do wydania decyzji o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wydanych na rzecz G.K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołany przepis nakłada na organ zezwalający obowiązek cofnięcia zezwolenia uprzednio wydanego, a którego warunki zostały następnie naruszone poprzez dokonanie sprzedaży napojów alkoholowym osobom nieletnim. Ustawodawca użył przy tym sformułowania odnoszącego się do "napojów alkoholowych", co pozwala przyjąć, że konsekwencje wynikające z naruszenia tego warunku dotyczą każdego napoju alkoholowego, bez względu na zawartość alkoholu jaką posiadał konkretny napój sprzedany nieletnim. W tej sytuacji przyjąć trzeba, że cofnięcie wydanego zezwolenia jest obligatoryjne i dotyczy każdego wydanego zezwolenia. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby bowiem do wniosku, że w razie gdyby nieprzestrzeganie przez uprawniony podmiot warunków sprzedaży napojów alkoholowych dotyczyło napojów o niższej zawartości alkoholu, to organ zezwalający uprawniony byłby do cofnięcia tylko tego zezwolenia, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy zezwolenia na sprzedaż napojów o wyższej zawartości alkoholu. Następnie skarżący wywiódł, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wskazuje podstawy do cofnięcia zezwolenia w takim zakresie, w jakim zezwolenie to zostało naruszone. Obowiązek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu dotyczy bowiem nie "konkretnego rodzaju alkoholu", lecz "zezwolenia, o którym mowa w ust. 1" powołanego przepisu, który to przepis zawiera stwierdzenie "zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych". Zatem cofnięcie zezwolenia jest obligatoryjne i dotyczy każdego wydanego zezwolenia Rozumowanie przeciwne prowadzi do konstatacji wewnętrznie sprzecznych i nieracjonalnych. Przywołując na uzasadnienie swego stanowiska orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. pominęło orzeczenia wojewódzkich sadów administracyjnych, które wywodzą wnioski odmienne, a można o nich powiedzieć, że są liczniejsze i prezentują określoną i utrwaloną już linię orzecznictwa. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu swego stanowiska pomija istotną kwestię, że w chwili przyjęcia i rozpoznawania odwołania wniesionego przez G. K. od decyzji o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wszystkie z wydanych zezwoleń wygasły, albowiem zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt. 2 ustawy z dniem 31 grudnia 2006 roku upłynął termin ważności wydanych zezwoleń. Organ odwoławczy okoliczności tej nie uwzględnił i w tym zakresie nie zajął stanowiska, w szczególności zaś nie wyjaśnił, czy postępowania nie stały się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w kwestii braku podstaw do cofnięcia zezwoleń na wszystkie rodzaje alkoholu. Odnośnie skutków wygaśnięcia zezwoleń przed podjęciem decyzji przez organ odwoławczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przyznało, iż " w istocie wygaśnięcie zezwoleń winno spowodować umorzenie postępowania w sprawie ich cofnięcia, jednakże wada ta może zostać skorygowana na etapie postępowania przed organem I instancji, co w żaden sposób nie wpłynie negatywnie na prawa strony". Podkreślono, że zrzut skargi dotyczy wyłącznie konieczności wydania decyzji o cofnięciu zezwoleń przedsiębiorcy, co w sytuacji ich wygaśnięcia nie jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia był przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. Ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a więc nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy - w ocenie Sądu powinien i mógł rozpoznać sprawę merytorycznie. Z załączonych przez skarżącego do złożonego wniosku o wszczęcie postępowania dokumentów wynikało jednoznacznie, iż w dniu 1 września 2006 r. w D. gmina B. J.M. sprzedawała małoletniemu B.L. alkohol w postaci 12 butelek piwa marki [...]. Wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]., sygn. [....] J.M. została uznana za winną popełnienia zarzucanego jej czynu i wymierzono jej karę. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż stan spraw został należycie wyjaśniony, zaś zgromadzony materiał dowodowy może stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięć. W tej sytuacji nie może być uznany za trafny zarzut, jakoby organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. Nie jest również uzasadniony zarzut, że organ I instancji nie mógł orzec jedną decyzją (forma) o cofnięciu trzech zezwoleń (czyli – w trzech sprawach administracyjnych), skoro zarówno z wniosku o wszczęcie postępowania, zawiadomienia o jego wszczęciu i z osnowy decyzji organu I instancji wynikało wprost, że chodzi o tę samą podstawę prawną, stan faktyczny, strony, a w osnowie tej decyzji wymieniono poszszczególne zezwolenia. Takie działanie organu I instancji dopuszcza art. 62 kpa, z tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie z wielością stron, a – z wielością spraw administracyjnych ( czyli – chodzi o sytuację określoną w zd. pierwszym art. 62 kpa; zobacz komentarz do art. 62 kpa M. Jaśkowska, A. Wróbel, str.423 i następne i powołane tam orzecznictwo NSA). Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Organ drugiej instancji powinien zatem dokonać oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, przy czym był zobowiązany do wzięcia pod uwagę zarówno stanu faktycznego jak i prawnego istniejących w dacie orzekania przez ten organ. W związku z tym stwierdzić należy, że brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Z okoliczności sprawy wynika, że wszystkie trzy przedmiotowe zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wygasły z dniem 31 grudnia 2006 roku. Okoliczność ta powodowała, że postępowanie w sprawach stało się bezprzedmiotowe. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych ( zob. wyrok NSA z dnia 20.02.2001r sygn akt IISA 480/00,LEX nr 51221, wyrok wsa z dnia 11.01.2006r w sprawie VI SA/Wa 2109, LEX nr 206575) i – jak wynika z odpowiedzi na skargę – organ odwoławczy tego nie kwestionuje. Również skarżący zarzucał, że w zaskarżonej decyzji nie rozważono, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miał fakt, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych udzielone G. K. wygasły (końcowa część skargi). Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.