III SA/Gd 277/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł ( spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Piotra Przytuły sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty oddala skargę. Decyzją z dnia 6 czerwca 2012 r., powołując się na art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 3 pkt 2 i art. 83b ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Starosta cofnął B. K. uprawnienia diagnosty uprawniające go m.in. do wykonywania okresowych badań technicznych pojazdów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zebrane dowody, a mianowicie prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia 7 września 2011 r., skazujący B. K. za poświadczenie nieprawdy w związku z pełnioną funkcją diagnosty oraz wyniki przeprowadzonej 20 marca 2012 r. kontroli badań technicznych pojazdów w Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów, w której pracował skarżący. W ocenie organu, wyrok Sądu Rejonowego skazujący za poświadczenie nieprawdy poprzez potwierdzenie przeprowadzenia badania technicznego pojazdu i wskazanie kolejnego terminu badania technicznego pomimo, że badanie takie nie zostało tego dnia przeprowadzone, jest wystarczającą podstawą do pozbawienia strony uprawnień. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Wskazał, że cofnięcie uprawnień nie nastąpiło w wyniku stwierdzenia podczas kontroli przeprowadzonej przez starostę, w ramach wykonywania nadzoru nad stacją kontroli pojazdów, naruszeń wymienionych w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zarzucono brak protokołu kontroli, z którego wynikałoby, że odwołujący dopuścił się naruszeń uzasadniających cofnięcie uprawnienia do wykonywania badań technicznych i oparcie się wyłącznie na wyroku Sądu Rejonowego w zapadłym sprawie sygn. akt II K 449/11. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 lutego 2013 r., nr [[...]] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Starosta wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień diagnoście B. K. po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia 7 września 2011 r., w którym Sąd uznał za winnego i skazał skarżącego za poświadczenie nieprawdy polegające na dokonaniu wpisów w dowodach rejestracyjnych pojazdów na okoliczność przeprowadzenia badań technicznych 7 pojazdów, które w rzeczywistości nie miały miejsca. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzona została kontrola elektronicznego rejestru badań technicznych pojazdów przeprowadzonych w Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów, w której pracował skarżący, której wyniki potwierdziły, że znajdują się w nim pojazdy wskazane w wyroku z dnia 7 września 2011 r. W ocenie Kolegium, te dowody potwierdzają dokonanie przez diagnostę B. K. wpisów badań technicznych pojazdów niezgodnie ze stanem faktycznym, co uzasadnia cofnięcie uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów na zasadach określonych przepisami art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Rozstrzygając w sprawie cofnięcia uprawnień diagnosty B. K. Kolegium wskazało (podobnie jak organ pierwszej instancji) na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. w sprawie II GPS 2/11, w której uznano, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie, a starosta może cofnąć diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych nie tylko wtedy, gdy ten dopuści się naruszeń w toku kontroli, ale również, gdy w innej sytuacji wyjdzie na jaw jego nierzetelność. Zdaniem organu, nieuzasadniona jest ocena odwołującego się, że tylko stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego (kontrolnego) naruszeń, o których mowa w przepisie art. 84 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym daje możliwość wydania decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty. Przy tym, w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a niewątpliwie takim dowodem w sprawie administracyjnej jest prawomocny wyrok sądu. Pełnomocnik skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazał przy tym na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię przepisu art. 84 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wskutek czego przyjęto, że do cofnięcia uprawnień do wykonywaniabadań technicznych nie jest konieczne stwierdzenia faktów mogących stanowić podstawę do cofnięcia uprawnień w toku kontroli, wykonywanej z racji nadzoru nad stacjami kontroli pojazdów przez starostę. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej, brzmienie art. 84 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień może nastąpić wyłącznie, jeżeli określone fakty stwierdzono w wyniku przeprowadzonej kontroli, wykonywanej w ramach nadzoru nad stacjami kontroli pojazdów przez starostę. W niniejszej sprawie cofnięcie uprawnień do wykonywania badań technicznych nastąpiło poza tokiem kontroli. Kontrola elektronicznego rejestru badań technicznych przeprowadzona w sprawie nie jest kontrolą, o której mowa w przepisie art. 84 ust. 3 tej ustawy. W związku z tym skarżącemu cofnięto uprawnienia do wykonywania badań technicznych, mimo że nie stwierdzono jego uchybień w wyniku kontroli, o której mowa w przepisie art. 84 ust. 3 ustawy. Zdaniem skarżącego, przepis ten jest przepisem o charakterze sankcyjnym, albowiem prowadzi wprost do pozbawienia diagnosty określonego uprawnienia. Wobec tego wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Wykładnia językowa tego przepisu nie nasuwa żadnych wątpliwości, że cofnięcie uprawnień w nim wymienionych może nastąpić wyłącznie w wyniku kontroli przeprowadzonej w ramach nadzoru nad stacjami kontroli pojazdów, nie jest zatem możliwe cofnięcie uprawnień w razie stwierdzenia uchybień w toku innego postępowania. Starosta może korzystać z ustanowionych na jego rzecz uprawnień, w tym do cofnięcia uprawnień dla diagnosty, wyłącznie w ramach posiadanych kompetencji. Jedynie więc w ramach kompetencji nadzorczych, wykonując nadzór nad stacjami kontroli pojazdu, w wyniku kontroli dokonywanych w ramach tego nadzoru, starosta może rozstrzygać o cofnięciu uprawnień dla diagnosty. Pozbawienie zaś diagnosty uprawnień może nastąpić poza zakresem nadzoru starosty w innym postępowaniu, np. przez orzeczenie środka karnego, o którym mowa w przepisie art. 39 ustawy Kodeks karny, co jednak w sprawie skarżącego nie miało miejsca. Starosta, mimo wiedzy o uchybieniach diagnosty stwierdzonych w postępowaniu karnym, nie ma kompetencji do cofnięcia mu uprawnień. Ponadto zdaniem strony skarżącej, w zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do przytoczenia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak w nim własnych rozważań organu, które można by poddać weryfikacji i ocenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 9 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniósł m.in., że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia podstawy prawnej lecz opiera się na racjach wynikających z przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 6 czerwca 2012 r. o cofnięciu uprawnień diagnosty –B. K. Materialnoprawną podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem, starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6, stwierdzono: 1) przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania; 2) wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest cofnięcie uprawnień diagnosty w sytuacji gdy nieprawidłowości w jego pracy, w tym objęte dyspozycją art. 84 ust. 3 pkt 2) ustawy, zostały stwierdzone nie na podstawie kontroli, lecz ujawniono je w inny sposób - na podstawie prawomocnego wyroku karnego. Bezspornym było w sprawie, że prawomocnym wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II K 449/11 Sąd Rejonowy, uznał B. K. -oskarżonego o to, że w dniach 26 i 27 lipca 2010 r. w Ż. jako diagnosta uprawniony do przeprowadzania badań technicznych pojazdów poświadczył nieprawdę w 6 dowodach rejestracyjnych i jednym zaświadczeniu poprzez potwierdzenie przeprowadzenia badania technicznego pojazdu pomimo, że badania takie nie zostały w rzeczywistości przeprowadzone - za winnego zarzucanego mu czynu z art. 271 § 1 Kodeksu karnego. Z treści powyższego orzeczenia wynika jednoznacznie, że diagnosta zachował się w sposób określony w art. 84 ust. 3 pkt 2) ustawy (vide: wyrok karny Sądu Rejonowego z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II K 449/11 wraz z uzasadnieniem - k. 3 akt administracyjnych). Postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień diagnosty wobec skarżącego zostało wszczęte z urzędu (vide: zawiadomienie z dnia 4 kwietnia 2012 r. - k. 7 akt administracyjnych). W zawiadomieniu, powołano się na przeprowadzenie przez Starostę w dniu 20 marca 2012 r. kontroli w Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów, przy ul. F. w Ż., "która potwierdziła nieprawidłowości ujawnione również w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II K 449/11". Sporną w niniejszej sprawie kwestię rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej na wniosek Prokuratora Generalnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11 (pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl): - "sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in. na fakt, że ustawodawca w treści art. 84 ust. 3 nie zmienił odesłania do art. 83 ust. 6, mimo iż przepis ten nie obowiązuje od 20 sierpnia 2004 r. (...) W obecnym stanie prawnym o przeprowadzeniu kontroli stanowi (...) art. 83 b ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, dodany do tej ustawy mocą art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808). (...) To ewidentne zaniedbanie ustawodawcze nie ma jednak znaczenia dla dalszych rozważań (...)". Trzeba zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny dla wyjaśnienia znaczenia użytego w art. 84 ust. 3 ustawy zwrotu "w wyniku przeprowadzonej kontroli" dokonał analizy przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do stacji kontroli pojazdów i uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. W wyniku tej analizy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "określenie to odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji". Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "nie oznacza to, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Co do zasady bowiem wszczęcie postępowania z urzędu następuje również wówczas, gdy z żądaniem wystąpi podmiot na prawach strony (182 k.p.a.), czy też w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią." W uzasadnieniu wskazano ponadto, że "brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień, w sytuacji gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałby, iż przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Wydanie przez diagnostę zaświadczenia, czy też dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, godzić w życie i zdrowie ludzkie. Założenie, że nie można wszcząć postępowania o cofnięcie uprawnień diagnoście, który przy wykonywaniu czynności diagnostycznych godzi się na takie zagrożenia, tylko z tego powodu, iż nie ujawniono naruszającego prawo działania w toku kontroli przeprowadzonej u zatrudniającego go przedsiębiorcy, prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji (...). Zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym zostało wszczęte w "wyniku przeprowadzonej kontroli" wobec diagnosty można stosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne. Natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną (...)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - "wynik kontroli", o którym mowa w art. 83 ust. 3 pkt 2 ustawy "nie stanowi (...) przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela i akceptuje wraz z przedstawioną argumentacją. Niewątpliwie, podjęcie w powiększonym składzie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny miało na celu ujednolicenie orzecznictwa na tle omawianego przepisu, wobec dostrzeżonych rozbieżności. Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W świetle regulacji zawartej w tym przepisie, uchwała ma moc ogólnie wiążącą, co oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże bezpośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Innymi słowy, przepis ten nie pozwala żadnemu sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie aprobuje wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W-wa, 2006, s. 441). Sąd podziela przedstawione powyżej stanowisko i nie znajduje uzasadnienia dla ponownego przedstawienia tego zagadnienia odpowiednio powiększonemu składowi. W konsekwencji też, w związku z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako zgodne z prawem materialnym należy uznać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję Starosty. Należy również stwierdzić, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie z urzędu było uzasadnione. Nastąpiło po przeprowadzeniu kontroli w OSKP, która potwierdziła, że w elektronicznym rejestrze badań w zarchiwizowanych danych widnieją dane pojazdów wskazanych w wyroku karnym. Ponadto, w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień byłoby możliwe, jak i uzasadnione, już na podstawie uzyskania przez organ -w wyniku zapoznania się z treścią prawomocnego wyroku karnego - informacji o naruszeniu uprawnień przez diagnostę wypełniających dyspozycję art. 271 § 1 Kodeksu karnego. "Wynikiem przeprowadzonej kontroli", o którym mowa w art. 84 ust. 3 ustawy - zgodnie z przedstawionym wyżej poglądem - byłaby w takim wypadku informacja o treści prawomocnego wyroku skazującego diagnostę za przestępstwo poświadczenia nieprawdy. Ustalenia dokonane podczas przeprowadzonej kontroli, a przede wszystkim treść prawomocnego wyroku skazującego, uprawniały organy do uznania, że skarżący będąc diagnostą dokonał wpisów do dowodów rejestracyjnych pojazdów oraz wystawił zaświadczenie o odbytych badaniach technicznych niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Zachowanie takie wypełnia dyspozycję art. 83 ust. 3 pkt 2) ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zatem organy prawidłowo uznały, że możliwe jest cofnięcie skarżącemu uprawnień diagnosty w oparciu o przepis art. 84 ust. 3 ustawy. W konsekwencji też na podstawie zebranego materiału dowodowego słusznie przyjęły, że spełnione zostały przesłanki art. 84 ust. 3 pkt 2) ustawy, obligujące do cofnięcia uprawnień. Nie jest zasadny, w ocenie Sądu, podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie - art. 107 § 1 k.p.a. i 11 k.p.a. Nie można podzielić stanowiska strony, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest powieleniem uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie zawiera uzasadnienie faktyczne oraz prawne odwołujące się do przedmiotowej uchwały, która ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.