III SA/Gd 278/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego postanawia: odrzucić skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania Koncernu Energetycznego "A" Spółki Akcyjnej Oddział Zakład Energetyczny G., decyzją z dnia 30 marca 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art.105 § 1, art. 6 k.p.a. oraz art. 40 ust. 2, 3, 5, 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086) uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych [...] z dnia 30 grudnia 2004 r. nr [...], nakładającą na odwołującego opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi w wysokości 30 zł za 2004 r. – w części określającej termin uiszczenia opłaty, oraz stwierdzającej, iż opłaty obejmujące następne pełne lata kalendarzowe umieszczenia urządzenia w pasie, będą naliczane na początku każdego roku w drodze decyzji administracyjnej – i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., iż organ I instancji prawidłowo obciążył stronę opłatą za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi w wysokości 30 zł za 2004 r., czego nie kwestionowano w odwołaniu. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają jednak podstawy do umieszczania w decyzji informacji dotyczącej ustalania opłat za kolejne lata kalendarzowe oraz ustalania terminu uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 130 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji z wyjątkiem sytuacji gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności lub podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. W opisanej sytuacji, skoro decyzja pierwszoinstancyjna w opisanej wyżej części została wydana bez podstawy prawnej, należało ją w tym zakresie uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy jest uprawnione do rozpoznania sprawy wyłącznie w granicach, których dotyczyło postępowanie organu I instancji. Skoro więc w niniejszej sprawie organ I instancji podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty za rok 2004, oznacza to iż brak jest kompetencji do ustalania, czy odwołujący będzie zobowiązany do ponoszenia opłaty za następne lata. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Dróg Powiatowych [...], działający z upoważnienia zarządcy dróg, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, § 2 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140 poz. 1481) oraz art. 61 § 1, art.75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący, nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem wskazał m.in., że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego oraz nie zawiera pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej odrzucenie, gdyż organ właściwy do rozpoznania sprawy w I instancji nie ma uprawnień strony, w związku z czym nie przysługuje mu prawo do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Zgodnie z brzmieniem art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Zarząd Dróg Powiatowych [...]. Administrowanie drogami publicznymi, do jakich należą także drogi powiatowe, regulują przepisy wskazanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi, a funkcje te dla dróg powiatowych sprawuje zarząd powiatu. Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca (art. 21 ust. 1). Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art.21 ust.1 a cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie, zarządca drogi, którym jest Zarząd Powiatu [...], wykonuje swoje obowiązki przy pomocy Zarządu Dróg Powiatowych [...]. Oceny zatem wymaga kwestia, czy organ ,który był właściwy do orzekania w I instancji w drodze decyzji administracyjnej ma legitymację do wniesienia skargi w sprawie, w której wydał rozstrzygnięcie. W orzecznictwie przyjmuje się, że powyższa okoliczność wyłącza organ jednostki samorządu terytorialnego występujący w niniejszej sprawie w roli zarządcy drogi, (a tym samym jednostkę organizacyjną działającą z upoważnienia tego organu) z możliwości dochodzenia jej interesu prawnego zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego i podmiot działający z jej upoważnienia nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, choćby przedmiot sprawy dotyczył jej interesu prawnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/95, ONSA 1997/4/179). Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, nadawałoby bowiem temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Przepisy prawa nie przyznają organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący rozstrzygnięcie w tej samej sprawie w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.