III SA/Gd 278/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Felicja Kajut Protokolant St. Sekr. Sąd. Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 24 kwietnia 2002r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonana. W dniu 30 listopada 2001 r. K. K. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia 28 grudnia 2001 r. Wójt Gminy [...], powołując się na przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 105, poz. 509 ze zm.) przyznał K. K. dodatek mieszkaniowy na okres od 1.12.2001 r. do 31.05.2002 r. w wysokości 146,88 zł miesięcznie. Na skutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 27 lutego 2002 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji nie ustalił faktycznej liczby członków gospodarstwa domowego strony. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 24 kwietnia 2002 r. nr [...], powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz.1817), przyznał K. K. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 grudnia 2001 r. do 31 maja 2002 r. w wysokości 183,83 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza, iż gospodarstwo domowe strony składa się z pięciu osób, a rodzina zajmuje lokal o powierzchni 67,90 m². Łączny dochód członków gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi 4.017,66 zł, co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa miesięcznie wynosi 267,84 zł, zaś wydatki za lokal za 1 miesiąc w wymaganym okresie wyniosły 361,75 zł. Uznać zatem należy, że K. K. spełnia warunki do otrzymania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od decyzji K. K. wskazał, iż pierwotna decyzja z dnia 28 grudnia 2001 r. wydana przez Wójta Gminy [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, zaś rozpatrując sprawę ponownie zastosowano przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, obowiązującą od dnia 1 stycznia 2002 r. W ocenie strony zastosowanie w jego sprawie winny mieć przepisy ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, gdyż wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożył w dacie obowiązywanie tejże ustawy. W konkluzji K. K. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości 227,83 zł za okres od 1 grudnia 2001 r. do 31 maja 2002 r. Decyzją z dnia 12 czerwca 2002 r. nr [...], (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia 14 listopada 2002 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], powołując się na treść art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz.734 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz.1817) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, o ściśle określonym w ustawie sposobie jego obliczania. Jego wysokość zależy jedynie od wydatków mieszkaniowych określonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych oraz od wysokości dochodów gospodarstwa domowego określonych według zasad przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Następnie organ podniósł, że wysokość wydatków przyjmuje się zgodnie z ustawą i rozporządzeniem jako 90% wydatków przeliczonych na powierzchnię normatywną zajmowanego lokalu z dodaniem ryczałtu z tytułu braku (np. gazu) za ostatni miesiąc poprzedzający datę złożenia wniosku, zaś wysokość dodatku określona zostaje zgodnie z art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jako suma dochodów członków gospodarstwa domowego osiągniętych w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w przeliczeniu na jeden miesiąc. W niniejszej sprawie wydatki na lokal wynoszą 317,75 zł, zaś dochód za ostatnie trzy miesiące wyniósł 4.017,66 zł, co w przeliczeniu na jeden miesiąc daje kwotę 1.339,22 zł. Dodatek mieszkaniowy jest różnicą pomiędzy wydatkami za lokal, a 10% gospodarstwa domowego (133,92 zł). W związku z powyższym wysokość dodatku mieszkaniowego wynosi 183,83 zł, tak jak ustalił organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów K. K. zawartych w odwołaniu, organ podniósł, że w myśl art. 19 ustawy o dodatkach mieszkaniowych sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zatem organ pierwszej instancji nie mógł rozpoznać wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. K. podał, że organ odwoławczy błędnie interpretuje przepisy, gdyż ponowne rozpatrzenie jego wniosku przez organ pierwszej instancji powinno nastąpić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, nie zaś w oparciu o przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002 r. Wskazał, że nie ponosi winy za to, że pierwsza decyzja wydana przez Wójta Gminy [...] została uchylona i gdyby owa decyzja była zgodna z prawem otrzymałby dodatek mieszkaniowy w wysokości 227,83 zł. W ocenie skarżącego art. 19 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie odnosi się do spraw rozpatrywanych ponownie, lecz dotyczy on spraw rozpatrywanych po raz pierwszy w następstwie złożonych wniosków. Ponadto skarżący podniósł, iż organ drugiej instancji popełnił błąd rachunkowy w wyliczeniu należnego dodatku mieszkaniowego, gdyż różnica pomiędzy wydatkami za lokal (361,75 zł), a 10% miesięcznego dochodu (133,92 zł) wynosi właśnie 227,83 zł, nie zaś jak wyliczono 183,83zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego organ wskazał, że omyłka w zapisie wydatków, które były podstawą do wyliczenia dodatku mieszkaniowego została sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia 14 listopada 2002 r. nr [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie ze względów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie wydatków mieszkaniowych wyjaśniają zaś przepisy art. 6 ust. 3 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych. W myśl tych przepisów wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Do wydatków tych zalicza się: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Nie stanowią natomiast wydatków mieszkaniowych wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Ustawa ogranicza do tak zwanej powierzchni normatywnej wartość wydatków będących bazą ustalenia wysokości dodatku, co oznacza, że prawidłowa jest zastosowana przez organa administracji zasada podzielenia całości wydatków przez ilość metrów kwadratowych powierzchni mieszkania i pomnożenia uzyskanego wyniku przez ilość metrów kwadratowych powierzchni normatywnej (w przypadku skarżącego 67,90 m²). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 9 ust. 1 stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określi, m.in. szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Na podstawie tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 28 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817), którego § 2 ust. 2 stanowi, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki wymienione w ust. 1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Organy administracji publicznej rozpatrując niniejszą sprawę powołały się na przepisy tegoż rozporządzenia i wskazały, że do wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego można zaliczyć jedynie 90% wydatków faktycznie poniesionych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie P 4/05, po rozpatrzeniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekł jednak, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art.92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia. Trybunał uznał zatem, że ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wobec powyższego należało uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w kwestii błędu rachunkowego w decyzji organu odwoławczego, podnieść należy, iż błąd ten został przez organ sprostowany na mocy postanowienia z dnia 14 listopada 2002 r. Niezasadny jest również zarzut skarżącego jakoby jego sprawa winna być rozpoznana na mocy przepisów ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Bezspornym jest, iż skarżący złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 30 listopada 2001 r. Na skutek uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 27 lutego 2002 r. sprawa została ponownie rozpoznana. W myśl art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2002 r. sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. W dacie ponownego orzekania przez organy administracji publicznej w przedmiocie dodatku mieszkaniowego obowiązywały przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, zatem stosownie do brzmienia art. 19 tej ustawy sprawa skarżącego została słusznie rozpoznana w oparciu o przepisy tejże ustawy, gdyż do dnia wejścia w życie powołanej ustawy nie została zakończona - na skutek uchylenia pierwotnej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. przez organ drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana ta spowodowała, że obniżenie wysokości wydatków przyjmowanych do wyliczenia dodatku mieszkaniowego do 90% musi być uznane za bezpodstawne. Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja może być wykonana.