III SA/Gd 279/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. G. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2002r. nr [...], powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 7 ust. 1 i 5 oraz art. 16 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z Nr 71 poz. 734) i § 2, § 3 ust. 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 lipca 2002 r. nr [...] przyznającą S. G. dodatek mieszkaniowy w wysokości 207,99 zł na okres od 01.07.2002 r. do 31.12.2002 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż S. G. posiada tytuł prawny do lokalu gminnego o pow. 42 m², który zajmuje wraz z żoną i dwoma synami. Wydatki na mieszkanie wynosiły za ostatni miesiąc poprzedzający datę złożenia wniosku 299,91 zł, lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody. Do wniosku została dołączona deklaracja o dochodach oraz oświadczenia S., B. i J. G. o braku dochodu w miesiącach od marca do maja 2002 r. włącznie, z tym że w przypadku J. G. o braku dochodu w marcu 2002 r. Organ podał, iż oświadczeniu J. G. nie dał wiary, bowiem jest ono sprzeczne z zaświadczeniem z Powiatowego Urzędu Pracy w G. z dnia 12.06.2002 r., z którego wynika, że J. G. pobrał zasiłki: w marcu 2002 r. w kwocie 330,60 zł, w kwietniu 2002 r. w kwocie 381,40 zł oraz w maju 381,40 zł. Wobec powyższego należało uznać, że w okresie od marca do końca maja 2002 r. łączny dochód 4-osobowej rodziny wnioskodawcy wynosił 1093,40 zł, co daje miesięcznie kwotę dochodu gospodarstwa domowego 364,47 zł i 91,12 zł dochodu przypadającego na 1 osobę miesięcznie. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami poniesionymi w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 4-osobowym. Lokal zajmowany przez rodzinę wnioskodawcy ma 42 m² powierzchni użytkowej, mniejszej niż powierzchnia normatywna określona w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (55 m²). W niniejszej sprawie ma zatem zastosowanie przepis art. 6 ust. 9, który stanowi, że w takim wypadku dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal a kwotą 12% dochodów gospodarstwa domowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych najemców stanowią - czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych. W niniejszej sprawie jest to kwota 299,91 zł. Przepis § 2 ust. 2 wprowadza jednak ograniczenie - do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa powyżej, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Do podstawy obliczenia dodatku w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć kwotę 269,92 zł (90% x 299,91 zł). Wysokość dodatku to różnica pomiędzy kwotą 269,92 zł i kwotą 43,74 zł (12% x 364,47 zł), co daje kwotę 226,18 zł. Organ wskazał, iż lokal zajmowany przez rodzinę wnioskodawcy nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, a zatem wnioskodawcy przysługuje ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego (art. 6 ust. 7 ustawy). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. W niniejszej sprawie wydatek wynosi 25,60 zł (20 kWh x 0,32 zł x 4). Organ podał, iż cenę energii ustalił na podstawie dołączonej do odwołania kserokopii faktury VAT nr [...]. Następnie organ wskazał, że zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wysokości ryczałtu na zakup opału, wydatki wnioskodawcy, o których mowa w § 2 ust. 1, sumuje się z wydatkami, o których mowa w § 3, a następnie oblicza się wskaźnik procentowy odpowiadający udziałowi wydatków, o których mowa w § 3, w łącznej kwocie wydatków. Łączna kwota wydatków to 299,91 zł + 25,60 zł (325,51 zł), wskaźnik procentowy wynosi 7,86 % (/25,60 : 325,51/ x 100%). Kwota ryczałtu na zakup opału będąca częścią dodatku mieszkaniowego, która jest wypłacana do rąk wnioskodawcy, stanowi iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i wskaźnika, o którym mowa w ust. 1, czyli ryczałt wynosi 17,78 zł (226,18 zł x 7,86%). Organ odwoławczy podął, iż ustawa o dodatkach mieszkaniowych wprowadza w art. 6 ust. 10 kolejne ograniczenie wysokości dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z tym przepisem wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem nie może przekraczać 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. W niniejszej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie, bowiem dodatek mieszkaniowy w kwocie 226,18 zł jest wyższy niż 70% faktycznych wydatków na lokal, dlatego też dodatek mieszkaniowy w tej sprawie należało obniżyć do takiej kwoty, tj. 209,94 zł (299,91 zł x 70%), z czego kwota 17,78 zł powinna być wypłacana wnioskodawcy tytułem ryczałtu. Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja przyznaje dodatek mieszkaniowy w wysokości 229,17 zł, a zatem w wyższej niż wynika to z przepisu art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tej sytuacji należało zastosować art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Z tych względów należało utrzymać decyzję organu pierwszej instancji w mocy, jako przyznającą świadczenie w wysokości wyższej niż wynikająca z obowiązujących przepisów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. G. zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, 2. naruszenie art. 6 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez zastosowanie kolizyjnych wobec tych przepisów – przepisów § 2 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, skutkujących nie uwzględnieniem opłat ponoszonych przez gospodarstwo skarżącego za gaz i energię elektryczną. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż z treści art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, iż wydatkami poniesionymi przez gospodarstwo domowe są również opłaty za dostarczanie do lokalu mieszkalnego gazu i energii elektrycznej. Tymczasem § 2 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych nie uznaje opłat poniesionych za gaz i energię elektryczną za opłaty związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, nadto ogranicza podstawę dodatku mieszkaniowego do wysokości 90% tak już ograniczonych, co do zaliczania i ponoszenia wydatków. W ocenie skarżącego skoro ust. 3 – 6 art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi katalog zamknięty, ustalający w sposób wyczerpujący wydatki ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowanym lokalem mieszkalnym, to z delegacji art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy nie może wynikać upoważnienie dla Rady Ministrów do ograniczenia ustalenia rodzaju wydatków oraz ograniczenia podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji organ odwoławczy winien zdaniem skarżącego zastosować do wydatków i podstawy ich naliczenia przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie zaś przepisy rozporządzenia. Następnie skarżący podniósł, iż treść art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie może być interpretowana jako ciążący na organie administracji publicznej obowiązek ustalenia dodatku mieszkaniowego w wysokości nieprzekraczającej 70% wydatków faktycznie poniesionych i obciążenie osób wraz z osobami stale razem zamieszkującymi nie osiągających żadnego dochodu wydatkami w pozostałej (30%) ich wysokości. Takowe rozstrzygniecie pomijałoby bowiem zasadę demokratycznego państwa prawnego i sprzeniewierzałoby się prawu tych osób co do niemożności dyskryminowania przez organy administracji w życiu społecznym z powodu złej sytuacji materialnej. Nadto skarżący wskazał, iż wraz z rodziną nie osiąga żadnego dochodu, co uniemożliwia zapłatę czynszu i pokrycie innych opłat za zajmowany lokal mieszkalny. W związku z tym z dniem 1 grudnia 2002 r. została wstrzymana wypłata dodatku mieszkaniowego, stosownie do treści art. 11 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Taki stan rzeczy w ocenie skarżącego zaprzecza celowi powołanej ustawy, którym jest umożliwienie zapłaty czynszu i opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego także przez osoby nie osiągające żadnego dochodu. W konkluzji S. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl przepisów art. 6 ust. 3 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.) zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są 1) czynsz, 2) opłaty za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, 3) opłaty eksploatacyjne w spółdzielni mieszkaniowej, 4) zaliczki płacone przez właścicieli lokali mieszkalnych na koszty związane z nieruchomością wspólną, 5) świadczenia związane z eksploatacją domu jednorodzinnego, 6) inne wydatki wynikające z odrębnych przepisów. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 9 ust. 1 stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określi, m.in. szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Na podstawie tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 28 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.), którego § 2 ust. 1 stanowił w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych: 1) najemców i podnajemców oraz innych osób mających tytuł prawny do używania lokalu, z wyjątkiem wymienionych w pkt 2-5 - czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 2) członków spółdzielni mieszkaniowych oraz właścicieli i najemców lokali w budynkach spółdzielni mieszkaniowych - opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów, 3) właścicieli lokali mieszkalnych - opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu, opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów, 4) osób używających lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych stanowiących ich własność oraz właścicieli domów jednorodzinnych - opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu, opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych, 5) zajmujących lokal bez tytułu prawnego i oczekujących na dostarczenie przysługującego im lokalu zamiennego lub socjalnego - odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 1 lutego 2005r. sygn. akt U 14/02 publ. OTK-A 2005/2/12 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 2 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim wyłącza z podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego, spośród opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, opłaty za energię elektryczną i gaz nie jest niezgodny z art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz jest zgodny z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. Zarzuty skarżącego nie wymagają zatem dalszej analizy w zakresie podnoszonej przez niego zgodności z przepisami ustawy unormowania wyłączającego z zakresu pojęcia wydatków na cele mieszkaniowe wydatki na energię elektryczną i gaz, gdyż kwestia ta została rozstrzygnięta przez powołany do tego organ – czyli Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z §2 ust. 2 rozporządzenia o dodatkach mieszkaniowych do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmować należało wydatki, o których mowa w ust.1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Organy powołały się na powyższy przepis i wskazały, że do wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego można zaliczyć jedynie 90% wydatków faktycznie poniesionych. W tym zakresie wszakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie P 4/05, po rozpatrzeniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekł jednak, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś §2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia. Trybunał uznał zatem, że ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym też zakresie podnoszony przez skarżącego zarzut był słuszny. Brak jest zarazem podstaw, by podważyć uprawnienie ustawodawcy do określenia w formie ustawowej ograniczenia wysokości dodatku mieszkaniowego w sposób taki jak dokonano tego w art. 10 ust. 10 i 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wykładnia tych przepisów nie budzi, zdaniem Sądu żadnych wątpliwości. Należało zatem uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeśli decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W myśl art. 120 powołanej ustawy sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym w składzie jednego sędziego na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze, stwierdzając występowanie przesłąnki wznowieniowej Sąd działając w trybie uproszczonym - na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana ta spowodowała, że obniżenie wysokości wydatków przyjmowanych do wyliczenia dodatku mieszkaniowego do 90% musi być uznane za bezpodstawne. Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja może być wykonana.