III SA/Gd 28/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 października 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 5 sierpnia 2014 r. (nr [...]), którą organ odmówił M. K. przyznania zasiłku celowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta – działając na podstawie art. 2 ust. 1 art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 11, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z data 12 marca 2004 r. o pomocy społeczne (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) - odmówił M. K. przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zabezpieczenie podstawowych potrzeb ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w dniu 31 lipca 2012 r. M. K. (zwana dalej: "stroną", "skarżącą") wystąpiła o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych (jednocześnie też strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego). W związku z tym wnioskiem w dniu 2 sierpnia 2012 r. przeprowadzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego. W jej wyniku ustalono, że strona jest osobą samotnie gospodarującą, zajmuje własnościowe mieszkanie o po wierzchni 99 m2 o wysokim standardzie. Strona dysponuje również orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 28 lutego 2016 r. Wydatki strony związane są z comiesięczną spłatą kredytu mieszkaniowego w wysokości ok. 700 zł ze względu na rożny kurs CHF. Dochód strony - ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - wynosi łącznie 993,80 zł. (w związku z otrzymanym świadczeniem rehabilitacyjnym wypłaconym przez ZUS dnia 9.12 2011 r . w wysokości 11.926,60 zł - zgodnie bowiem z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Organ wskazał, że uprzednio w tej sprawie decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia 2 kwietnia 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku z dnia 31 lipca 2012 r. dotyczącego przyznania stronie zasiłku stałego i celowego przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wniosku w części dotyczącej zasiłku celowego i w konsekwencji organ odwoławczy nakazał ponownie przeprowadzić postępowanie uzupełniające (dowodowe), dokonać nowej oceny materiału dowodowego i wydać dwie odrębne decyzje kończące postępowanie w sprawie zasiłku stałego oraz zasiłku celowego. W konsekwencji decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta rozpoznał ponownie wniosek strony z lipca 2012 r. i orzekł w przedmiocie zasiłku celowego. Za podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia organ przyjął dochód strony w wysokości 993,80 zł miesięcznie, stwierdzając tym samym, że przekracza on określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe (477 zł). Organ wskazał również, że z art. 8 ust. 1 ww. ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Stwierdził, że w niniejszej sprawie powodem takim jest niepełnosprawność, niemniej jednak osiągany dochód przekracza kryterium dochodowe o 516,80 zł, a w związku z tym nie przysługuje stronie zasiłek celowy na zabezpieczenie podstawowych potrzeb. Organ rozważył także przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jednakże uznał, iż osiągany dochód pozwalał stronie na zabezpieczenie niezbędnych potrzeb. Zauważył przy tym, że strona opłaciła leki od marca do lipca 2012 r. oraz uiściła opłaty za energię i gaz dzięki pożyczkom od rodziny i znajomych. Przyjmując, że strona opłaca na bieżąco wszystkie opłaty uznał, że nie występuje sytuacja szczególnie uzasadniająca udzielenie stronie pomocy także w tej formie określonej w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Strona złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ nieprawidłowo ustalił jej sytuację bytową i dochodową, w szczególności w lipcu 2012 r. nie miała żadnego dochodu. W tym kontekście zakwestionowała stanowisko organu I instancji, jakoby można było uznać otrzymanie zaległego świadczenia rehabilitacyjnego (uzyskanego na drodze sądowej po 2 latach i wypłaconego w grudniu 2011 r.) za dochód. Podkreśliła także, że oprócz chorób przewlekłych, które są przyczyną jej inwalidztwa, stwierdzono u niej wypadnięcie dysku kręgosłupa i ciężkie uszkodzenie wątroby, a organ nie przyznał jej żadnej pomocy. Obecnie nie ma środków na leczenie. Spłatę kredytu hipotecznego oraz rachunków za media dokonała dzięki pożyczkom. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 października 2015 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1-3 i art. 41 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 6 pkt 3, art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując się na art. 39 ust. 1-2 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Pomoc w postaci zasiłku celowego na podstawie art. 39 tej ustawy może być przyznana tylko wtedy gdy kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, nie będzie przekroczone. Jednakże na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie przekraczającej kryterium dochodowe, organ może przyznać specjalny dodatek celowy, w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 8 ust. 3 powoływanej ustawy wynika, iż przy obliczaniu dochodu wnioskodawcy należy uwzględnić również pożyczkę. Mimo, że organ pierwszej instancji nie wyartykułował takiego ustalenia w uzasadnieniu swojej decyzji, to przepis ten zastosował właściwie. Potwierdzeniem takiego rozumienia tego przepisu jest orzecznictwo sądowoadministracyjne (np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 700/06). Zatem organ pierwszej instancji uzyskując informację od strony o uzyskaniu przez nią kwoty 1.800 zł pożyczki, niezależnie od kogo uzyskanej, fakt ten jako przesłankę związaną z jej sytuacją dochodową, obowiązany był uwzględnić. W tej sytuacji – jak wskazano w uzasadnieniu - przekroczone kryterium dochodowe w czerwcu 2014 r., skutkowało odmową przyznania stronie zasiłku celowego na zakup leków, pokrycia kosztów badania krwi, zakup żywności i opłaty mieszkaniowe. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz Miasta właściwie też rozważał wniosek strony w aspekcie uregulowania zawartego w art. 41 pkt 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że osoba ubiegająca się o pomoc społeczną zobowiązana jest wykorzystać własne środki, możliwości i uprawnienia przed złożeniem wniosku, a tego obowiązku strona nie wykonała osiągając w czerwcu 2014 r. dochód w kwocie 2.329 zł. M. K. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wskazała, że jest osobą niepełnosprawną całkowicie niezdolną do pracy, nie uzyskuje żadnego dochodu. Fakty są takie, że w czerwcu 2014 r. jedynym jej dochodem był zasiłek stały w wysokości 529 zł. Będąc w krytycznej sytuacji zaciągnęła dług u przyjaciela. Nie wzięła tej kwoty w gotówce, ale przyjaciel dokonywał płatności w banku, aptece i hipermarkecie. To nie była darowizna ani prezent, gdyż jest zobowiązana te pieniądze zwrócić, co uczyni jak otrzyma zaległy zasiłek stały. Zwróciła uwagę, że od 18 miesięcy pozostaje bez dochodu, nie jest w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej i brakuje jej środków nawet na lekarstwa. Ostatnio zdiagnozowano u niej kolejne schorzenia, a ośrodek pomocy społecznej nie chce udzielić jej żadnego wsparcia ani pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2015 r. (nr [...]), którą organ utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 5 sierpnia 2014 r. (nr [...]), którą organ odmówił M. K. - na złożony w dniu 31 lipca 2012 r. wniosek - przyznania zasiłku celowego na zabezpieczenie podstawowych potrzeb ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne, co do zasady jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa jest dwukrotnie badana merytorycznie. Organ odwoławczy nie ogranicza się zatem jedynie do kontroli postępowania i rozstrzygnięcia organu niższej instancji, ale musi rozpatrzyć daną sprawę niejako od nowa, z jednoczesnym ustosunkowaniem się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie ulega wątpliwości, że oba organy orzekające w danej sprawie muszą zachować zasady dotyczące zebrania i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.), a w następstwie tego sporządzić uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie wskazuje, że ustalenia organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie spełniają wymogów przewidzianych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji również w art. 107 § 3 k.p.a., czego skutkiem jest to, że stwierdzone wady zaskarżonej decyzji doprowadzić musiały do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl natomiast art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest zatem jednym z niezbędnych elementów decyzji. Proces rozumowania organu, wnioski dotyczące wagi zgromadzonych w sprawie dowodów i ich oceny z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy administracyjnej muszą każdorazowo znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, tak by adresat (ale także sąd dokonujący kontroli legalności aktu), miał możliwość zapoznania się nie tylko z orzeczeniem (rozstrzygnięciem) organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził podając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy indywidualnej (konkretnej) ocenie. Na taki cel i wagę uzasadnienia decyzji wielokrotnie wskazywały sądy administracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 719/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. stanowi samodzielną przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 96/10, publ.: jak wyżej) stwierdzono, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 223/10 – publ.: jak wyżej). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wywiązało się należycie z obowiązku powtórnego rozpatrzenia wniosku skarżącej w postępowaniu odwoławczym oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia swojej decyzji. Co istotne, przedmiotowa sprawa dotyczy zasiłku celowego, o którego przyznanie skarżąca wystąpiła w dniu z dnia 31 lipca 2012 r., a odmowa jego przyznania została umotywowana przez organ I instancji przekroczeniem kryterium dochodowego. Sprawa ta była powtórne rozpatrywana w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]), którą organ odwoławczy uchylił dotychczasowe rozstrzygnięcie i wskazał w uzasadnieniu, że wniosek skarżącej z dnia 31 lipca 2012 r. nie został dotychczas rozpatrzony. W następstwie tej decyzji organ pierwszej instancji musiał ponownie zbadać przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 8 ust. 3 tej ustawy przewiduje, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o (...). Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2015 r. (nr [...]) stwierdził, że jej uzasadnienie nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy. O ile bowiem organ pierwszej instancji analizował dochód skarżącej z 2012 r., o tyle organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji poza przytoczeniem przepisów wskazywał na dochód wnioskodawczyni z 2014 r., przyjmując go za podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia. Z analizy uzasadnień organów wynika, że organy obu instancji rozpoznawały de facto dwie różne sprawy, co prawda dotyczące tego samego świadczenia (tj. zasiłku celowego), jednakże w odniesieniu do dwu różnych okresów przyznania prawa do tego świadczenia. Organ pierwszej instancji odnosił swoje rozstrzygnięcie do dochodu strony w 2012 r., a w związku z tym do kryterium dochodowego w wysokości 477 zł, zaś organ odwoławczy wskazywał na kryterium dochodowe w wysokości 542 zł, odnosząc swoje ustalenia do dochodu strony z czerwca 2014 r. i jego wysokości w kwocie 2.329 zł. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 30 października 2015 r. rozpatrywało dwie różne sprawy skarżącej. Jedna dotyczyła odwołania od decyzji z dnia 5 sierpnia 2014 r. (nr [...]), którą odmówiono przyznania skarżącej zasiłku celowego z wniosku strony z dnia 16 lipca 2014 r., druga zaś dotyczyła odwołania od decyzji z dnia 5 sierpnia 2014 r. (nr [...]), którą odmówiono skarżącej zasiłku celowego z wniosku z dnia 31 lipca 2012 r., i to właśnie ta druga sprawa jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Mimo jednak tego, iż wyżej wskazane decyzje organu odwoławczego dotyczą "innych" zasiłków celowych (przyznawanych za różny okres), to uzasadnienia obu decyzji odwoławczych były takie same. Prowadzi to do wniosku, że organ odwoławczy najprawdopodobniej omyłkowo sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji bazując na uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej wniosku skarżącej z lipca 2014 r. Taka jednakże konstatacja musi w oczywisty sposób poddawać w wątpliwość prawidłowe działanie organu odwoławczego polegające na ponownym i całościowym rozpoznaniu przez ten organ sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z lipca 2012 r., co w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 k.p.a. Jednocześnie brak odniesienia stanowiska organu do "właściwego" stanu faktycznego sprawy pozbawia w istocie zaskarżoną decyzję odwoławczą prawidłowego uzasadnienia dla podjętej w sprawie decyzji. W uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia organ administracji publicznej (a więc także organ odwoławczy) winien bowiem zająć stanowisko wobec całości materiału dowodowego zgromadzonego w celu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, który stanowi podstawę faktyczną podejmowanego rozstrzygnięcia oraz dokonać oceny tego materiału, wyjaśniając w szczególności to, dlaczego uznał pewne fakty za dowiedzione (prawdziwe) i jakie przypisał im znaczenie dla przyznania bądź odmowy przyznania stronie określonych praw lub obowiązków. Motywy decyzji (racje decyzyjne) powinny być zatem wyrażone w uzasadnieniu decyzji i tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zaskarżona decyzja – skoro bazuje na ustaleniach faktycznych nieistotnych z punktu widzenia rozpoznania żądania skarżącej o przyznanie pomocy na podstawie wniosku z lipca 2012 r. - nie czyni zadość tym wymogom, stąd zasadnym jest stwierdzenie, że decyzja ta narusza także przepisy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i w konsekwencji skorygować dostrzeżone przez Sąd uchybienia, przy uwzględnieniu konieczności odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, przy należycie ustalonym stanie faktycznym sprawy dotyczącym okoliczności istotnych dla rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie wniosku z dnia 31 lipca 2012 r. Z uwagi na powyższe przedwczesne jest wypowiadanie się, co do merytorycznej zasadności decyzji organu pierwszej instancji. Ponieważ wskazane powyżej uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.