III SA/Gd 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Z. na pismo Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2017 r.nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. S. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na czynność Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2017 r., polegającą na braku wyrażenia zgody na skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego. Zaskarżonej czynności strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w skrócie "k.p.a.", poprzez zaniechanie zebrania i rozważenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co spowodowało brak prawidłowego rozpoznania wniosku strony o zakwalifikowanie do zawarcia umowy, pomimo iż przesłanki faktyczne upoważniały stronę do takiej kwalifikacji, 2.art. 9 k.p.a., poprzez błędne pouczenie strony o możliwości ustalenia wstąpienia przez stronę w stosunek najmu w drodze powództwa cywilnego, w sytuacji gdy przepis art. 691 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), zwanej dalej "k.c.", nie obejmuje swoją dyspozycją skarżącej. Skarżąca sformułowała ponadto zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. § 5 ust.1 i 2 uchwały Rady Miasta z dnia 28 października 2015 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta , poprzez jego niezastosowanie i odmowę zakwalifikowania skarżącej do najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, w sytuacji gdy spełnia ona wszelkie wymagana kryteria. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności podjętej czynności, względnie o uchylenie zaskarżonej czynności. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że spełnia kryteria dochodowe do zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokali komunalnego, o których mowa w § 5 ust.1 ww. uchwały Rady Miasta . Ponadto w związku z faktem zameldowania pod wskazanym adresem nie budzi wątpliwości fakt pozostawania przez nią w wspólnocie samorządowej miasta . Strona skarżąca podkreśliła, że dotychczasowe postępowanie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Po pierwsze, organ odmawiając zawarcia umowy najmu naruszył zasadę praworządności, orzekając wbrew ustawie i uchwale samorządu gminnego. Po drugie, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem zasady pogłębia zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianej w art. 8 § 1 k.p.a. Ponadto, pismo z dnia 16 listopada 2017 r. zawiera błędne pouczenie w przedmiocie przysługujących jej środków prawnych. Zdaniem skarżącej, pismo nie zawiera pouczenia w przedmiocie możliwości odwołania się do właściwego sądu administracyjnego, co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. Skarżąca zaakcentowała, że możliwość odwołania się w drodze sądowoadministracyjnej w sprawie o odmowę przyznania lokalu komunalnego została potwierdzona w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca dodała, że zasada szeroko pojętej słuszności i sprawiedliwości społecznej przemawia za zasadnością przyznania jej najmu mieszkania komunalnego po zmarłym dziadku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że kwestie dotyczące najmu lokali mieszkalnych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz.1610 ze zm.). Sprawy te nie podlegają reżimowi postępowania administracyjnego i w konsekwencji nie należą do właściwości sądów administracyjnych. W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2018 r. S. Z. podtrzymała stanowisko w sprawie oraz podniosła, że wadliwy jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 ww. ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez te podmioty. Należy zauważyć, że skarga przysługuje m.in. na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3, a więc nie będące decyzjami lub postanowieniami, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na postawie art. 138 § 2 k.p.a oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostaje czynność Prezydenta Miasta , który pismem z dnia 16 listopada 2017 r. odmówił skarżącej wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że regulacje prawne dotyczące wynajmowania lokali komunalnych zawarte są w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz w podjętych na jej podstawie aktach prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jak zaś wynika z ust. 3 cytowanego przepisu, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Na podstawie wskazanych regulacji ustawowych Rada Miasta w dniu 27 listopada 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta. Swoje uprawnienie do otrzymania w najem lokalu komunalnego strona skarżąca upatruje w § 5 ww. uchwały, który dotyczy zawierania umów najmu z członkami wspólnoty samorządowej, spełniającymi kryterium dochodowe. W kontekście tak zakreślonych ram prawnych niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na dwie istotne kwestie. Po pierwsze, żądanie skarżącej skierowane do organu w dniu 28 sierpnia 2017 r. - zdaniem Sądu - nie stanowiło wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 5 uchwały. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca domagała się uregulowania sytuacji prawnej lokalu mieszkalnego po zgonie dotychczasowego najemcy. Odpowiedź organu udzielona stronie skarżącej dotyczyła więc wyłącznie tego żądania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zasady wynajmowania lokali mieszkalnych przyjęte przez Gminę Miasta odmiennie regulują przesłanki ubiegania się o zawarcie umowy najmu na zasadach ogólnych, a inaczej zostały zaś ukształtowane warunki uregulowania sytuacji prawnej lokalu po opuszczeniu go przez najemcę lub po jego zgonie (§ 18 uchwały). Powyższe rozróżnienie ma kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy, gdyż kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje wszystkich aktów i czynności podejmowanych w związku z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członkom wspólnoty samorządowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw prawnych do załatwienia sprawy przyznania lokalu (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zapewnienie lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednakże samo zawarcie umowy najmu lokalu, jest załatwiane w formie cywilnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09, z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 679/07 oraz z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10). Zauważyć również należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Wymaga podkreślenia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy strona skarżąca nie domagała się przyznania jej - na zasadach ogólnych - jakiegokolwiek lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta. Przedmiotem jej wniosku było bowiem oddanie w najem konkretnego lokalu, w którym zamieszkiwała już od pewnego czasu, początkowo w oparciu o umowę najmu zawartą przez gminę z nieżyjącym już najemcą, następnie zaś bez tytułu prawnego. W związku z tym udzielonej przez organ w dniu 16 listopada 2017 r. odpowiedzi na wniosek skarżącej nie można było uznać za wiążące rozstrzygnięcie w sprawie zakwalifikowania jej do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ww. pismo stanowiło jedynie oświadczenie woli względem złożonej przez stronę oferty najmu konkretnego lokalu mieszkalnego w oparciu o szczególne przesłanki wiążące się ze śmiercią dotychczasowego najemcy, a w konsekwencji zajmowaniem lokalu bez tytułu prawnego. Organ wykonawczy gminy nie realizował więc w tym zakresie zadania publicznego, polegającego na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty samorządowej, lecz działał w sferze stosunków własnościowych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona czynność nie jest publicznoprawną formą wykonywania działalności komunalnej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem akt o charakterze cywilnoprawnym, ma więc na celu jedynie uregulowanie sprawy z zakresu stosunków cywilnych pomiędzy gminą a osobą fizyczną. Zatem pismo Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2017 r. należało zakwalifikować jako akt o charakterze cywilnoprawnym, odnoszący się wprost do kwestii zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu na podstawie szczególnych warunków, nie zaś jako rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu skarżącej do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy w oparciu o ogólne przesłanki, określone w § 5 uchwały. Konkludując, zakwestionowana w niniejszej sprawie czynność nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art.3 p.p.s.a., gdyż nie została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można było jej uznać również za innego rodzaju rozstrzygnięcie podlegające właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.