III SA/Gd 280/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r., nr [...] Burmistrz Miasta odmówił A. M. przyznania dodatku mieszkaniowego, z powodu braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 5 oraz art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r." oraz art. 104 k.p.a. Organ w uzasadnieniu podał, że strona w dniu 10 listopada 2011 r. wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego, deklarując, iż jej rodzina zajmuje lokal mieszkalny przy ul. [...] w C. o powierzchni użytkowej 53,25 m2 na podstawie umowy najmu. Zarządca przedmiotowego budynku - Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w C., poinformował organ, że A. i J. M. z dniem 1 grudnia 2011 zmienili w/w lokal na lokal przy ul. [...] w C. Organ zauważył, że w związku z podpisaniem nowej umowy najmu na lokal mieszkalny przy ul. [...] ustał najem lokalu przy ul. [...], którego dotyczył wniosek. Zgodnie zaś z art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko najemcom lub podnajemcom lokali mieszkalnych. Organ podkreślił, że zmiana wniosku w zakresie danych lokalu nie będzie skutkowała uzyskaniem prawa do dodatku mieszkaniowego przez stronę. W chwili złożenia wniosku nie posiadała ona bowiem praw do lokalu przy ul. [...]. A. M. i J. M. odwołali się od tej decyzji podnosząc m.in., że bezpodstawnie pozbawiono ich praw nabytych. Opisali przy tym procedurę zamiany mieszkania i zaznaczyli, że od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia 5 grudnia 2010 r. użytkowali jednocześnie dwa wyżej wymienione lokale. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 26 stycznia 2012 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, Burmistrz Miasta nie wyjaśnił stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, do czego zobowiązują go przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego, organ nie poparł swojego rozstrzygnięcia wyczerpującymi ustaleniami, jak również nie poddał szczegółowej analizie zebranych w sprawie dokumentów. Kolegium zauważyło, że w aktach brak jest dokumentacji świadczącej o dokładnej dacie utraty przez stronę tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] w C. i nabycia z dniem 1 grudnia 2011 r. prawa do innego lokalu. Organ pierwszej instancji nie zbadał również, czy strona posiadając tytuł prawny do lokalu przy ul [...] w C. posiada uprawnienia do przyznania dodatku mieszkaniowego. A. i J. M. złożyli skargę (zatytułowaną odwołanie) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zarzucili, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych jest "bublem prawnym" i Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek skierowania sprawy do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania jej zgodności z Konstytucją RP. Przedmiotowa ustawa nie zawiera bowiem regulacji, które pozwalałyby przyznać świadczenia osobom w takiej sytuacji jak oni. Kolegium powinno powiadomić także Prokuraturę. Skarżący domagali się zwrotu kosztów i zapłaty odsetek ustawowych od niewypłaconego dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań należy zauważyć, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na wydanie wyroku, który uwzględniałby jakiekolwiek roszczenia lub zawierałby rozstrzygnięcie dotyczące zasądzenia odsetek ustawowych, o co wnosili we wniesionej skardze skarżący. Ustawodawca bowiem nie wyposażył sądów administracyjnych w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. W świetle regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może jedynie uchylić zaskarżony akt lub stwierdzić jego nieważność w przypadku naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Burmistrza Miasta odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego. Kontrola ta w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności decyzji organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 26 stycznia 2012 r., a jej podstawą jest art. 138 § 2 k.p.a., który na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz.18 ze zm.) otrzymał nowe brzmienie. Zgodnie z aktualną treścią przepisu obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ocena spełnienia się przesłanek powołanego przepisu powinna uwzględniać dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny wykształcone na tle wcześniejszego brzmienia przepisu, gdyż dokonana zmiana nie wpływa zasadniczo na jego sens i znaczenie. Kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienie (art. 104 k.p.a.). Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji, w którym zostało wydana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu, powyżej omówione przesłanki, zostały w niniejszej sprawie spełnione. Trzeba podkreślić, że w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy trafnie wskazał, że zebrany materiał dowodowy w sprawie nie pozwalał na dokonanie prawidłowej kontroli i oceny czy zasadnie odmówiono stronie przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ I instancji, nie wyjaśnił bowiem należycie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, do czego zobowiązują go przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego, organ ten nie poparł swojego rozstrzygnięcia wyczerpującymi ustaleniami, jak również nie poddał szczegółowej analizie zebranych w sprawie dokumentów. Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zauważyło, że w aktach - brak jest dokumentacji świadczącej o dokładnej dacie utraty przez stronę tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] w C., a także - brak dokumentacji potwierdzającej nabycie z dniem 1 grudnia 2011 r. prawa do innego lokalu, tj. lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w C. Ponadto nie zbadano czy strona posiadając tytuł prawny do tego ostatniego lokalu posiada uprawnienia do przyznania dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazało również, że w sprawie zostały naruszone podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie przepisy art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. I tak, postępowanie organu naruszyło zasadę prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej - art. 8 k.p.a., a także zasadę informowania stron i pozostałych uczestników postępowania - art. 9 k.p.a. Zgodnie z tymi zasadami, jak podniósł organ odwoławczy, organ orzekający musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wykazał potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie naruszając dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności przekonują o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a w treści uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy wskazał jakie okoliczności będą musiały zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie doparzył się istnienia uchybień w zaskarżonej decyzji skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na zakończenie należy wskazać, że sprawa będzie przedmiotem ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, w wyniku którego zostanie wydana decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Decyzja, która odmawiała przyznania skarżącym dodatku mieszkaniowego (a więc negatywna dla skarżących) została w całości uchylona przez decyzję kasacyjną. Od ponownie wydanej w tej sprawie decyzji będzie przysługiwało stronie prawo do odwołania się w toku instancji. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.