III SA/Gd 281/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Felicja Kajut Protokolant St. Sekr. Sąd. Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi S. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 07 stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 listopada 2003r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 7 stycznia 2004 r. nr [...], powołując się na treść art. 6 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz.734 ze zm.) oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 listopada 2003 r. przyznającą S. Sz. dodatek mieszkaniowy w kwocie 16,56 zł na okres od 1 grudnia 2003 r. do 31 maja 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym o ściśle określonym w ustawie o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, sposobie jego obliczania. Wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od ponoszonych wydatków mieszkaniowych oraz od wysokości dochodów gospodarstwa domowego. Następnie organ wskazał, iż wysokość wydatków przyjmuje się zgodnie z powołanym rozporządzeniem jako 90% łącznej kwoty wydatków poniesionych na mieszkanie za miesiąc, w którym złożony był wniosek. Wysokość dochodu określona zostaje jako suma dochodów członków gospodarstwa domowego osiągniętych w okresie ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w przeliczeniu na jeden miesiąc. W myśl art. 6 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione na mieszkanie przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% w gospodarstwie jednoosobowym. Organ odwoławczy podał, iż zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 3 powołanej ustawy dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. Do dochodu nie wlicza się natomiast między innymi zasiłków pielęgnacyjnych. Z akt sprawy wynika, że S. Sz. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód stanowi emerytura w wysokości 673,08 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie 141,70 zł. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, iż strona otrzymuje dodatek pielęgnacyjny, nie zaś zasiłek pielęgnacyjny. W tej sytuacji prawidłowo organ pierwszej instancji powiększył dochód S. Sz. o kwotę otrzymywanego dodatku pielęgnacyjnego, wobec czego jego dochód wynosi łącznie 814,78 zł (638,08 zł + 141,70 zł), zaś wysokość dodatku - 16,56 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. Sz. podniósł, iż organy administracji błędnie wliczyły kwotę otrzymywanego przezeń dodatku pielęgnacyjnego do dochodu, zawyżając go w ten sposób o 141,70 zł. W ocenie skarżącego dodatek pielęgnacyjny nie może być zaliczany do dochodu. Został on bowiem przyznany w celu pokrycia kosztów opiekunki, dojazdów do lekarza oraz zakupu leków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie ze względów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie wydatków mieszkaniowych wyjaśniają zaś przepisy art. 6 ust. 3 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych. W myśl tych przepisów wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Do wydatków tych zalicza się: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Nie stanowią natomiast wydatków mieszkaniowych wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Ustawa nie zalicza do wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego wydatków poniesionych na remont lokalu. Ustawa ogranicza natomiast do tak zwanej powierzchni normatywnej wartość wydatków będących bazą ustalenia wysokości dodatku, co oznacza, że prawidłowa jest zastosowana przez organa administracji zasada podzielenia całości wydatków przez ilość metrów kwadratowych powierzchni mieszkania i pomnożenia uzyskanego wyniku przez ilość metrów kwadratowych powierzchni normatywnej (w przypadku skarżącego 19,52 m²). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 9 ust. 1 stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określi, m.in. szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Na podstawie tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 28 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817), którego § 2 ust. 2 stanowi, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki wymienione w ust. 1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Organy administracji publicznej rozpatrując niniejszą sprawę powołały się na przepisy tegoż rozporządzenia i wskazały, że do wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego można zaliczyć jedynie 90% wydatków faktycznie poniesionych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie P 4/05, po rozpatrzeniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekł jednak, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art.92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia. Trybunał uznał zatem, że ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wobec powyższego należało uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego zawartych w skardze należy wskazać, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz.734 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowi, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Zasiłek pielęgnacyjny, objęty wyłączeniem z dochodu na mocy powyższego przepisu jest świadczeniem odmiennym od pobieranego przez skarżącego dodatku pielęgnacyjnego, którego takie wyłączenie nie dotyczy. Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wynikającym z art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 162 z 1998r. poz. 1118 z późn. zmianami) i przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, o ile została ona uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Natomiast zasiłek pielęgnacyjny był w dacie wydania zaskarżonej decyzji świadczeniem wynikającym z art. 14 – 16 ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (t.j. Dz.U. z 1998 nr 102 poz.651) i przysługiwał dziecku w wieku do lat 16 w przypadku uznania dziecka za niepełnosprawne, osobie w wieku powyżej lat 16, jeżeli jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, jak również w przypadku gdy jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku uprawniającym do zasiłku rodzinnego na dziecko oraz osobie, która ukończyła 75 lat życia. W przypadku zbiegu uprawnień do obu omawianych świadczeń uprawnionemu przysługiwał wybór tego, które chciałby pobierać. Każde z omawianych uprawnień ma inny charakter – dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego i nierozerwalnie łączy się z prawem do emerytury lub renty, związanym z płaceniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Natomiast zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem z zaopatrzenia społecznego, nie związanym z systemem ubezpieczenia społecznego, wypłacanym osobom o odpowiednio niskich dochodach. Skoro zatem ustawodawca wyłączył jednoznacznie z dochodu – w rozumieniu przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych – jedynie zasiłki pielęgnacyjne, to nie sposób twierdzić, że wyłączeniu temu podlegają także dodatki pielęgnacyjne. Na takie rozwiązanie ustawowe wpływ miała niewątpliwie specyfika zasiłku pielęgnacyjnego, który służy osobom pozbawionym dochodów lub otrzymującym je w niewielkiej wysokości, odmiennie niż dodatek pielęgnacyjny, który z definicji stanowi dodatek do świadczenia emerytalnego lub rentowego i nie jest uzależniony od wysokości dochodów osoby, której przysługuje. Reasumując uznać należało, że organy administracji zasadnie wliczyły dodatek pielęgnacyjny do dochodów skarżącego, branych pod uwagę przy określaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana ta spowodowała, że obniżenie wysokości wydatków przyjmowanych do wyliczenia dodatku mieszkaniowego do 90% musi być uznane za bezpodstawne. Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja może być wykonana.