III SA/Gd 283/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na akt Starosty [...] z dnia 24 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego organizacji ruchu postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić Gminie Miasta [...] kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Aktem z dnia 24 października 2012 r., nr [...] nazwanym "decyzją" Starosta S., powołując się na art. 101 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729) oraz § 1 Zarządzenia Nr 20/2012 Starosty [...] z dnia 26 marca 2012 r. w sprawie upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń oraz ich podpisywania, rozstrzygnął spór dotyczący istniejącej organizacji ruchu na ul. [...] w S. G. poprzez umożliwienie przejazdu z miejskiej drogi osiedlowej (ulica K., dz. [...]) na drogę gminną bez nazwy (dz. [...]). Nadto wskazał, że dotychczasową organizację ruchu należy zmienić a nielegalne barierki zdemontować i udrożnić połączenie komunikacyjne z drogą gminną. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 6 września 2012 r. Urząd Gminy w S. G. zwrócił się z prośbą do Starostwa Powiatowego o stanowisko w sprawie legalności umieszczenia na granicy pomiędzy miastem a gminą barierek uniemożliwiających przejazd z miejskiej drogi osiedlowej – ul. K. (dz. nr [...]) w S. G. na drogę gminną – bez nazwy (dz. nr [...]). S. S. stwierdził, że plan, który powstał do roku 1999 nie stwierdza wprost, że ul. K. nie może być drogą przejezdną i że nieuzasadnionym jest aby dwie działki łączące się, będące drogami publicznymi nie stanowiły ciągu komunikacyjnego. Pismem z dnia 7 listopada 2012 r., Prezydent Miasta S. G. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. S. z 24 października 2012r. . Wnioskodawca stwierdził, że decyzja ta rozstrzyga spór dotyczący organizacji ruchu i została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z ustawą Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem spory takie powinny być rozstrzygane przez Wojewodę. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie sporu dotyczącego zmiany organizacji ruchu, której nieważności zażądał Prezydent Miasta S. G., nie jest decyzją administracyjną, pomimo swej nazwy. Nie posiada bowiem istotnych cech decyzji administracyjnej. Skierowane zostało co prawda do Prezydenta S. G. oraz Wójta Gminy S. G., jednakże dotyczy organizacji ruchu w S. G., do przestrzegania której zobowiązani będą wszyscy uczestnicy ruchu drogowego. Wskazuje także czynności, jakie powinny zostać wykonane w celu wprowadzenia zmiany w życie. Oczywistym jest, że czynności te wykonane zostaną przez jednostkę wprowadzającą organizację ruchu. Nie można jej jednak uznać za indywidualnie oznaczonego adresata, który nie jest organizacyjnie lub służbowo podporządkowany organowi administracji publicznej. Nie istnieje zatem decyzja w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., której ważność należałoby poddać ocenie. Organ wyjaśnił również, że nie ma możliwości ustosunkowania się do kwestii właściwości bądź jej braku Starosty Powiatu S. do rozstrzygania w przedmiocie organizacji ruchu. Kolegium jest bowiem uprawnione do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może wypowiadać się w kwestii zgodności z prawem formy działania, która nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na akt Starosty S. z dnia 24 października 2012 r., nr [...] wniósł Prezydent Miasta S. G., domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem zaskarżenia jest akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wydany przez Starostę S. w dniu 24 października 2012 r. Nadto Prezydent Miasta podniósł, iż akt ten jest wadliwy, gdyż wydany został z naruszeniem przepisów o właściwości i powinien zostać usunięty z obrotu prawnego. W akcie tym Starosta S., jako podstawę uprawniającą do rozstrzygnięcia sporu dotyczącego istniejącej organizacji ruchu na ul. K. w S. G. przywołał § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wydanego na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym ( zwanej dalej ustawą). Zgodnie z treścią w/w przepisu rozstrzyganie w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu przysługuje organowi sprawującemu nadzór nad zarządzaniem ruchem drogowym. Z kolei, zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 ustawy organem właściwym w zakresie sprawowania nadzoru nad zarządzaniem ruchem m.in. na drogach gminnych jest wojewoda. Jak wynika z powyższego, Starosta S. nie jest organem sprawującym nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach, a jedynie zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 ustawy jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż jest ona przedwczesna. Wyjaśnił, że wykonał nowy projekt organizacji ruchu na ul. K. i przedłożył do zaopiniowania zarządcom dróg tj. Wójtowi Gminy S. G. oraz Prezydentowi Miasta S. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanego dalej jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżony przez Gminę Miasta S. G. akt z dnia 24 października 2012r. nr [...] zatytułowany "decyzją" uznany został przez stronę skarżącą za akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w przepisie art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Takiej kwalifikacji zaskarżonego aktu nie sposób jednak zaakceptować. Podzielić należy natomiast stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2013r. nr [...], zgodnie z którym akt ten nie ma, wbrew swej nazwie, charakteru decyzji administracyjnej, gdyż nie stanowi rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 nr 177 poz. 1729), przywołany w podstawie prawnej zaskarżonego aktu stanowi, że organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Zgodnie zaś z art. 10 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t.Dz.U.2012 poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych, gminnych, publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie, wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania. W myśl art. 10 ust. 5 ustawy starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zatem przepisy ustawy i rozporządzenia odróżniają czynności podejmowane w zakresie zarządzania ruchem od czynności związanych z nadzorem nad tym zarządzaniem. Jedną z czynności nadzoru nad zarządzaniem ruchem jest rozstrzyganie spraw spornych, dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu. Stwierdzić należy, że chodzi tu o spory pomiędzy organami zarządzającymi ruchem, występujące niejednokrotnie na styku ich właściwości terytorialnej. W takich właśnie sytuacjach, podobnych to tej jaka zaistniała w niniejszej sprawie niezbędne jest efektywne wykonywanie nadzoru nad zarządzaniem ruchem poprzez rozstrzygnięcie sporu przez uprawniony do tego organ. Jednak takie rozstrzygnięcie ma charakter aktu wewnętrznego wywierającego skutki jedynie w relacji pomiędzy organem nadzoru i organami zarządzającymi ruchem. Nie oddziaływa ono natomiast w żadnej mierze na prawa i obowiązki podmiotów indywidualnych. Natomiast wśród cech wyróżniających akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podlegające kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a. wymienia się bowiem ich charakter zewnętrzny, czyli skierowanie do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo. Cechą konieczną takich aktów lub czynności jest także ich skierowanie do podmiotu indywidualnego. Rozstrzygnięcie sporu pomiędzy organami zarządzającymi ruchem ma natomiast jedynie znaczenie polegające na obowiązku zastosowania się tych organów do stanowiska organu nadzoru co do kwestii spornych i dokonania w tym celu niezbędnych czynności, a w szczególności zatwierdzenia zgodnej z tym stanowiskiem organizacji ruchu. Dopiero ewentualna zmiana w zakresie organizacji ruchu stanowić będzie czynność materialno – techniczną zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a. Wówczas podmioty, którym przysługiwać będzie interes prawny będą mogły wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego na dokonaną czynność, zarzucając jej naruszenie prawa. Podkreślić należy, że oczywista niewłaściwość Starosty S. do zastosowania § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie wpływa bynajmniej na zmianę prawnego charakteru zaskarżonego aktu, który z omówionych powyżej powodów przedmiotowych nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga, jako nie podlegająca właściwości sądu administracyjnego podlegać musiała zatem odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi orzeczono o zwrocie wpisu sądowego stronie skarżącej na podstawie art.232§1 pkt 1 p.p.s.a.