III SA/Gd 285/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak ( spr. ) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 11 marca 2013 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 marca 2013 r. (nr [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 11 marca 2013 r. (nr [...]) orzekającą o utracie przez J. H. (dalej: "strona", "skarżąca") statusu osoby bezrobotnej z dniem 20 lutego 2013 r. na okres 120 dni. Rozstrzygniecie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 11 marca 2013 r. Starosta w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "k.p.a.") oraz art. 9 ust.1 pkt 14 lit. a/ i art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej od dnia 20 lutego 2013 r. na okres 120 dni. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona bez uzasadnionej przyczyny odmówiła przyjęcia prac społecznie użytecznych i stosownie do przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utraciła status osoby bezrobotnej. Odzyskanie tego statusu może nastąpić po upływnie 120 dni. Strona odwołała się od tej decyzji twierdząc, że przyczyną odmowy przyjęcia oferowanej przez Urząd Pracy społecznie użytecznej była choroba. Strona wyjaśniła, że od dnia 8 lutego 2013 r. źle się czuła, pozostając pod kontrolą lekarską. Strona wyjaśniła, że otrzymała skierowanie do szpitala z uwagi na bóle w klatce piersiowej powodujące trudności z oddychaniem, bóle kręgosłupa, stawu barkowego prawej ręki i silne bóle bioder utrudniające chodzenie. W dniu 19 marca 2013 r. otrzymała telefon, by dnia 20 marca 2013 r. stawić się w Urzędzie Pracy, gdzie dowiedziała się, że ma dostarczyć zwolnienie lekarskie lecz jak je doniosła, to już została wykreślona z listy bezrobotnych. Ponadto, gdy była w Urzędzie Pracy ze zwolnieniem lekarskim poinformowano ją, że wysłano już decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej, co okazało się nieprawdą. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia z dnia 27 marca 2013 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 3 w związku z art. 73a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – orzekł o utrzymaniu w mocy pierwszoinstancyjnej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 33 ust. 4 pkt 3, ust. 4c oraz art. 73a ust. 1 ustawy o ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a następnie stwierdził, że strona w dniu 20 lutego 2013 r. otrzymała z Powiatowego Urzędu Pracy w S. G. skierowanie do wykonywania prac społecznie użytecznych na terenie gminy, jednak odmówiła przyjęcia tego skierowania z powodu choroby. Ponieważ na potwierdzenie swojej choroby nie przedłożyła żadnych dowodów zaoferowano jej skierowanie na badania lekarskie mające na celu stwierdzenie zdolności do wykonywania przedmiotowych prac, jednakże strona odmówiła jego przyjęcia. W dniu 28 lutego 2013 r. strona dostarczyła zaświadczenie lekarskie na formularzu ZUS ZLA stwierdzające jej niezdolność do pracy z powodu choroby w okresie od dnia 28.02.2013 r. do dnia 10.03.2013 r. W ocenie organu odwoławczego odmowa wykonywania prac społecznie użytecznych przez stronę nie była uzasadniona, gdyż na dzień odmowy przyjęcia skierowania do wykonywania prac społecznie użytecznych nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego jej niezdolność do pracy z powodu choroby (przedłożone zaświadczenie lekarskie zostało wystawione 8 dni po przedłożeniu skierowania do wykonywania prac społecznie użytecznych). Organ wskazał także, że strona nie skorzystała z zaoferowanej możliwości poddania się badaniom mającym na celu stwierdzenie niezdolności do wykonywania pracy. W tej sytuacji odmowa przyjęcia skierowania do pracy była nieuzasadniona, gdyż strona nie uzasadniła swoich twierdzeń w zakresie choroby. W związku z tym zaistniały warunki do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni - z uwagi na pierwszą taką odmowę. Organ wyjaśnił również, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie w dniu 13 marca 2013 r., co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki poleconej. J. H. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stwierdzając, że została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Stwierdziła, że osoby pracujące w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. G. poświadczyły nieprawdę, gdyż nie otrzymała skierowania do lekarza na badania lekarskie. Jedynym dokumentem, który podpisała była odmowa przyjęcia prac społecznie użytecznych z powodu choroby. Ponadto wyjaśniła, że poinformowała wtedy pracowników Urzędu Pracy, że ma skierowanie do szpitala na oddział neurologii z powodu nasilających się bólów kręgosłupa, załączając na potwierdzenie swoich twierdzeń do skargi kopię skierowania do szpitala oraz kopie zwolnień lekarskich obejmujących okres niezdolności do pracy od dnia 28 lutego 2013 r. do dnia 21 marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że skarżącej nie zostało wydane skierowanie na badania lekarskie, gdyż odmówiła ona kategorycznie poddania się tym badaniom. Organ zaznaczył przy tym, że odmowa przyjęcia skierowania na badania lekarskie została poświadczona przez dwóch pracowników Urzędu Pracy. Organ wyjaśnił, że do stwierdzenia niezdolności do wykonywania pracy uprawniony jest tylko i wyłącznie lekarz i nie może tego czynić pracownik Urzędu Pracy w oparciu o dokumentację lekarską. Ponadto skarżąca była należycie poinformowana o konieczności przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego (informację taką podpisała w karcie rejestracyjnej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a/ ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), dalej zwanej: "u.p.z.r.p.",, który stanowi, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres 120 dni w przypadku pierwszej odmowy. Z treści zacytowanego przepisu wynika, że pozbawienie osoby bezrobotnej statusu bezrobotnego następuje wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: 1/ bezrobotny odmówi: a/ przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej formy pomocy określonej w ustawie, lub b/ poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; a 2/ odmowa tych czynności nastąpi bez uzasadnionej przyczyny. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca w dniu 20 lutego 2013 r. odmówiła przyjęcia skierowania do wykonywania prac społecznie użytecznych w gminie miejskiej S. G. wskazując jako powód tej odmowy chorobę. Ponieważ skarżąca nie przedłożyła jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego jej niezdolność do podjęcia zaoferowanej przez organ formy pomocy, organ – nie dając wiary wyjaśnieniom skarżącej – postanowił skierować skarżącą na badania lekarskie mające na celu ustalenie zdolności do podjęcia zaoferowanej formy pomocy. Mianowicie, z wyjaśnień organu wynika, że Powiatowy Urząd Pracy w S. G. w dniu 20 lutego 2013 r. zaoferował skarżącej skierowanie na badania lekarskie mające na celu stwierdzenie przez lekarza medycyny pracy zasadności odmowy przyjęcia skierowania do wykonywania prac społecznie użytecznych z uwagi na stan zdrowia. Skarżąca jednak kategorycznie odmówiła badań lekarskich (wg treści notatki służbowej z dnia 20 lutego 2013 r.). Z wyjaśnień skarżącej wynika natomiast, że kwestionuje opisany przez organ stan faktyczny, twierdząc, że osoby pracujące w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. G. poświadczyły nieprawdę w dokumentach, gdyż w rzeczywistości nie otrzymała z Urzędu Pracy skierowania do lekarza pracy na badania lekarskie. W tym kontekście Sąd pragnie stwierdzić, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia w decyzji, muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (aktach sprawy). W ocenie Sądu takiego odzwierciedlenia nie znajduje okoliczność skierowania przez organ skarżącej na badania lekarskie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że właściwym i należytym udokumentowaniem faktu skierowania bezrobotnego na badania lekarskie winno być rzeczywiste ("fizyczne") wydanie przez organ określonego druku, którego treść wskazywać będzie na to, że w danym dniu, imiennie wskazany bezrobotny jest faktycznie kierowany przez urząd pracy na badania lekarskie mające na celu ustalenie jego zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżąca w dniu 20 lutego 2013 r. faktycznie została skierowana na badania lekarskie w związku z odmową przez nią z przyczyn zdrowotnych przyjęcia skierowania do wykonywania prac społecznie użytecznych. Sporządzona na tę okoliczność notatka służbowa – w świetle podniesionego przez skarżącą zarzutu braku skierowania na badania lekarskie – nie może stanowić dowodu na rzeczywiste umożliwienie przez organ skarżącej poddania się badaniom lekarskim. W niniejszej sprawie organ winien był sporządzić (wystawić) i wydać skarżącej druk o skierowaniu jej na badania a w przypadku odmowy przyjęcia (odebrania) przez nią tego skierowania, druk ten pozostawić w aktach dokonując stosowanej adnotacji o odmowie przyjęcia skierowania (przyczynach odmowy jeżeli takowe kierowana na badania wskazała). Skoro w aktach brak jest wystawionego (druku) skierowania skarżącej na badanie lekarskie, to nie można uznać, że skarżąca miała realną możliwość skorzystania z takiego badania, a w konsekwencji nie sposób jest przyjąć, że odmówiła poddania się badaniom lekarskim mającym na celu ustalenie jej zdolności do wykonywania proponowanych jej przez organ zatrudnienia prac społecznie użytecznych. Powoływana na tę okoliczność przez organ "notatka służbowa" z dnia 20 lutego 2013 r. nie może świadczyć o tym, że organ de facto skierował skarżącą na badania lekarskie. Abstrahując od tego, iż notatka ta została podpisana przez dwie osoby a wyjaśnienie – co wynika z redakcji notatki ("chciałem", "poinformowałem") - składa jedna osoba, to z treści tej notatki wynika, że pracownik organu "chciał" wydać skarżącej skierowanie na badanie lekarskie, a zatem w istocie takiego skierowania nie wydał. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy skarżąca nie przyjęłaby (odmówiłaby przyjęcia) takiego skierowania. Jedynie fakt materialnego sporządzenia skierowania oznaczałby rzeczywiste umożliwienie skorzystania przez skarżącą z badania lekarskiego. W opisanej sytuacji należy przyjąć, że – skoro nie zostało wykazane, iż skarżąca odmówiła poddania się badaniom mającym zweryfikować jej twierdzenie o niezdolności do pracy z przyczyn zdrowotnych – to uznanie, że skarżąca bez uzasadnionej przyczyny odmówiła przyjęcia oferowanej pracy było przedwczesne. Organ bowiem w żaden sposób nie odniósł się i nie zakwestionował twierdzeń skarżącej, co do stanu jej zdrowia, które w ocenie skarżącej wykluczały przyjęcie przez nią skierowania do wykonywania prac społecznie użytecznych. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że organy orzekając o pozbawieniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej z uwagi na brak istnienia uzasadnionej przyczyny odmowy oferowanej pracy nie zebrały i nie rozważyły w pełni materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z.r.p., i co na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny ocenić zasadność odmowy przyjęcia skierowania w kontekście twierdzenia skarżącej co do jej stanu zdrowia na dzień 20 lutego 2012 r. W tym celu organy winny poddać ocenie całą dokumentację lekarską (np. powoływane przez skarżącą skierowanie do szpitala na oddział neurologii) a nie tylko ograniczyć się w tym zakresie do przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia lekarskiego wydanego na druku ZUS ZLA. Zwrócić należy bowiem uwagę, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie nakładają na osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku (tak jak miało to miejsce w przypadku skarżącej) wymogu dokumentowania "uzasadnionej przyczyny" nie podjęcia pracy (innej formy pomocy) z przyczyn zdrowotnych stosownym zaświadczeniem lekarskim wydanym na druku ZUS ZLA. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., I OSK 1780/10, LEX nr 1070797; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., I OSK 2001/10, LEX nr 1079730 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2013 r., III SA/Gd 149/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – https://cbois.nsa.gov.pl).