III SA/Gd 29/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 marca 2018 r. nr [...]. Decyzją z dnia 2 marca 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta zmienił decyzję własną nr [...] z dnia 20 kwietnia 2017 r. z późniejszymi zmianami, w części dotyczącej odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze w ten sposób, że od dnia 1 lutego 2018 r. ustalił T. B. odpłatność w wysokości 14,58 zł za 1 godzinę, tj. 75% ceny usługi (pkt 1 ), zwolnił stronę z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze od dnia 1 lutego 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. częściowo i ustalił odpłatność w wysokości 4,37 zł za 1 godzinę, tj. 22,5% ceny usługi ( pkt 2), wskazując, że w pozostałej części decyzja nie ulega zmianie. W podstawie prawnej wskazano art. 104, art. 108, art. 163 k.p.a. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2018 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1747), art. 8, art. 9, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., nr 189, poz. 1598 ze zm.) , rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058). W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Następnie organ stwierdził, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2018 r., określającego nową wysokość minimalnej stawki godzinowej, wpłynęło na podniesienie kosztów wykonania specjalistycznych usług opiekuńczych przez wykonawcę i stanowi zmianę przepisów prawa w rozumieniu art. 106 ust. 5 ustawy. Od dnia 1 stycznia 2018 r. obowiązuje nowa cena specjalistycznej usługi opiekuńczej w wysokości 19,44 zł/godz. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych odpłatność ustala się w zależności od posiadanego dochodu na osobę, zgodnie z tabelą odpłatności. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji wynika, że dochód strony wynosi 1328,3933,03 zł i mieści się w przedziale, dla którego odpłatność za usługi wynosi 75% ceny usługi. Ze względu na trudną sytuację zdrowotną – ponoszenie kosztów zakupu leków i środków higieny osobistej, organ ustalił, że strona kwalifikuje się do częściowego zwolnienia z odpłatności za korzystanie ze specjalistycznych usług opiekuńczych w oparciu o § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. W odwołaniu od powyższej decyzji T. B. podniosła, że nie uwzględniono wszystkich wydatków na utrzymanie, wynoszących łącznie 3082 zł miesięcznie. Nadto stan zdrowia strony wymaga stałej specjalistycznej opieki. Jedynym dochodem strony jest emerytura. Z tych względów wniosła o ustalenie minimalnej stawki za usługi opiekuńcze. Decyzją z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 50 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 50 ustawy oraz § 4 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych o wysokości ceny usług opiekuńczych decyduje ośrodek pomocy społecznej. Zasadne jest podwyższenie ceny specjalistycznych usług opiekuńczych w wysokości 19,44 zł spowodowane podwyższeniem od dnia 1 stycznia 2018 r. minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2018 r. Nie ma zatem podstaw prawnych do zastosowania innej wysokości stawki odpłatności za usługi opiekuńcze. Zmiana kosztu ceny jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych dla strony spowodowała konieczność zwiększenia odpłatności za te usługi, co uzasadniało, na mocy art. 106 ust. 5 ustawy, zmianę dotychczasowej decyzji przyznającej przedmiotowe usługi. Kolegium wskazało, że organ I instancji częściowo zwolnił stronę z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie ma przeszkód, aby strona wystąpiła do organu ze stosownym umotywowanym wnioskiem w sprawie zwolnienia z ponoszenia odpłatności. Skargę na powyższą decyzję wniosła T. B., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych , polegający na: 1. przyjęciu, że zmiana decyzji w zakresie odpłatności za usługi specjalistyczne została podjęta wyłącznie na podstawie obowiązującej od stycznia 2018 r. nowej ceny za te usługi w związku z podwyższeniem od 1 stycznia 2018 r. minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej, podczas gdy wysokość ceny ustala indywidualnie kierownik ośrodka pomocy społecznej również na podstawie trudnej sytuacji zdrowotnej i związanych z tym wysokich miesięcznych wydatków, 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uwzględnieniu jedynie części miesięcznych wydatków na utrzymanie skarżącej w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 marca 2018 r. ustalającej 22.5% ceny usługi, podczas gdy koszty od śmierci męża (październik 2017 r.) są dużo wyższe, 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu braku przeszkód wystąpienia skarżącej do organu I instancji w sprawie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za usługi, podczas gdy odwołanie od decyzji przysługuje do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ I instancji w decyzji uwzględnił jedynie koszty zakupu leków oraz środków higieny osobistej w kwocie około 220 zł miesięcznie, pominął natomiast wydatki na opiekę prywatną, czynsz za mieszkanie, prąd, gaz czy wyżywienie na łączną kwotę ponad 3000 zł miesięcznie. Na błędne ustalenie opłat w wysokości 22,5% ceny za specjalistyczne usługi opiekuńcze wskazuje również decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 listopada 2017 r. i z dnia 30 kwietnia 2018 r., ustalające odpłatność w wysokości 5% ceny usługi z uwzględnieniem już obowiązującej od stycznia 2018 r. nowej ceny usługi w związku z podwyższeniem minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej. Z uwagi na trudną sytuację zdrowotną skarżącej i związane z tym wysokie miesięczne wydatki, zmiana kosztu ceny jednej godziny usług nie powinna spowodować konieczności zwiększenia odpłatności za te usługi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze treść przywołanego art. 134 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że uwzględnienie skargi nie musi być spowodowane podzieleniem jej zarzutów, a może być skutkiem stwierdzenia przez sąd naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargę stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przyczyn przedstawionych poniżej nie było możliwe odniesienie się do zarzutów skargi. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji - Prezydenta Miasta z dnia 2 marca 2018 r. – jak wynika z jej treści – jest decyzją zmieniającą decyzję tego organu z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr [...] - "z późniejszymi zmianami". Jednak ani treść decyzji z dnia 20 kwietnia 2017 r. , ani treść późniejszych zmian nie zostały w kontrolowanych decyzjach organów obu instancji przedstawione, wobec czego nie wynika z nich w istocie treść decyzji zmienianej. Tymczasem - co wymaga podkreślenia - w przypadku , który miał miejsce w niniejszej sprawie – kiedy to decyzja "pierwotna" była parokrotnie zmieniana, konieczne jest prześledzenie kolejnych zmian, w celu ustalenia rzeczywistej treści decyzji, mającej podlegać uchyleniu bądź zmianie. Tego w niniejszej sprawie organy obu instancji nie uczyniły. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że ostatnią decyzją ( przed decyzją z dnia 2 marca 2018 r. ) zmieniającą decyzję z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr [...] była decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...]. Decyzją tą organ zmienił decyzję z dnia 20 kwietnia 2017 r. z późniejszymi zmianami, w części dotyczącej odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2018 r. ustalił T. B. odpłatność w wysokości 14,58 zł za 1 godzinę (pkt 1 ), zwolnił stronę z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. i ustalił odpłatność w wysokości 0,97 zł za 1 godzinę ( pkt 2) wskazując, że w pozostałej części decyzja nie ulega zmianie. Uzasadnienie tej decyzji jest niemalże identyczne jak kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia 2 marca 2018 r. , przy czym w decyzji z dnia 30 stycznia 2018 r. wskazano kwotę 1933,03 zł jako dochód skarżącej. Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tj. Dz.U. z 2018 r. , poz.1508), decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Mając na uwadze treść przywołanego przepisu stwierdzić należy, że zmiana decyzji na niekorzyść strony wymaga wykazania, że zaistniała jedna z wymienionych wyżej sytuacji. Treść decyzji z dnia 2 marca 2018 r. ( oraz stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji) sugeruje, że sytuacją , którą organ uznał za uprawniającą go do zmiany decyzji z dnia 20 kwietnia 2017 r. na podstawie art. 106 § 5 ustawy o pomocy społecznej była zmiana przepisów prawa. Jednak organ w decyzji z dnia 2 marca 2018 r. powołał się na te same przepisy , które przywołał w decyzji zmieniającej z dnia 30 stycznia 2018 r, wobec czego trudno uznać, by zmiana decyzji mogła nastąpić z powodu zmiany przepisów prawa. Z decyzji z dnia 2 marca 2018 r. nie wynika też , by w sprawie doszło do pobrania nienależnego świadczenia czy też marnotrawienia świadczeń, by zachodziła dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową strony, czy też odmowa złożenia oświadczenia o stanie majątkowym (art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy). Ostatnią z możliwych przesłanek zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony. W decyzji z dnia 2 marca 2018 r. wskazano – jako dochód - wielkość "1.328,3933,03 zł", co jest niewątpliwie omyłką pisarską. Jednak okoliczność ta nie jest wyjaśniona w decyzji organu odwoławczego, wobec czego nie wiadomo, do jakiej wielkości w tej kwestii organy się odnosiły. Jeżeli wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej miała wynosić nieco ponad 1328 zł , to nie sposób zrozumieć, z jakich przyczyn organ uznał, że odpłatność za 1 godzinę usług opiekuńczych w okresie od 1 lutego 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r. powinna wynosić 4,37 zł , skoro w decyzji z dnia 30 stycznia 2018 r. wielkość tę - za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r. - ustalono na kwotę 0,97 zł za 1 godzinę – mimo że wówczas dochód był wyższy - 1933,03 zł. O ile wysokość dochodu powinna wynosić 1933,03 zł – czyli tyle samo, co w czasie wydania decyzji z dnia 30 stycznia 2018 r., to z kolei niezrozumiałe jest nie tylko , z jakich przyczyn odpłatność za 1 godzinę usług opiekuńczych ustalono na kwotę 4,37 zł, czyli 4,5 razy więcej niż poprzednio – 0,97 zł , ale także z jakiego powodu w ogóle, co do zasady, wydano kolejną decyzję zmieniającą decyzję z dnia 20 kwietnia 2017 r. ze zmianami. Powyższe okoliczności nie zostały w żaden sposób wyjaśnione ani w decyzji organu pierwszej instancji, ani w decyzji organu odwoławczego, który w całości decyzję organu pierwszej instancji zaakceptował. Ze wskazanych powodów decyzje organów obu instancji wymykają się spod kontroli Sądu. W tej sytuacji nie jest też możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi. Z powyższych względów stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania – art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika, z jakich przyczyn organy uznały, że w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej można zmienić wcześniej wydaną decyzję, ani z jakich powodów obecna treść decyzji ma mieć taką właśnie , a nie inną treść. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Organy, po ustaleniu treści decyzji z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr [...], którą miała (na skutek kolejnych zmian) w czasie wydawania zakwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji dokonają oceny , czy istnieją podstawy do jej zmiany w omawianym zakresie w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.