III SA/Gd 295/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 listopada 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego A. B. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 27 listopada 2018 r., którą organ cofnął uprawnienia do wykonywania badań technicznych diagnoście. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 27 listopada 2018 r. (nr [...]) Starosta - na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a."), art. 81 ust. 12, art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm. – dalej zwanej: "p.r.d."), § 2 ust. 4 pkt 2, § 6 ust. 2 i ust. 7 oraz pkt 6.5 dział I załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. z 2015 r., poz. 776 ze zm.) - cofnął A. B. uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że A. B. (dalej zwany także: "stroną", "skarżącym"), działając jako uprawniony diagnosta (nr uprawnień [...]) wykonał w dniach 25 marca 2013 r., 20 marca 2015 r. oraz 20 marca 2017 r. badanie techniczne w Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów, K. [...], stwierdzając sprawność pojazdu z zamontowanym urządzeniem technicznym, tj. zbiornikiem do przewozu materiałów niezaliczanych jako niebezpieczne zamontowanym w pojeździe marki F. na podwoziu nr VIN [...] i nr rejestracyjnym [...], napełnianym, opróżnianym lub przewożonym pod ciśnieniem, dla którego iloczyn nadciśnienia i pojemności jest większy niż 50 barów x dm³, a nadciśnienie jest wyższe niż 0,5 bar, bez decyzji zezwalającej na ich eksploatację wydanej przez Transportowy Dozór Techniczny, co stanowiło naruszenie art. 14 i art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym. Powyższy fakt został stwierdzony podczas przeprowadzonej kontroli 21 września 2017 r. przez pracowników Transportowego Dozoru Technicznego przy współudziale Inspektorów Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. Ponadto podczas kontroli w zakresie rewizji zewnętrznej stwierdzono na podstawie danych dotyczących wartości najwyższego ciśnienia dopuszczalnego (2,0 bara) oraz pojemności 58 m³ zawartych na tabliczce znamionowej, że przedmiotowa cysterna jest urządzeniem technicznym zakwalifikowanym do urządzeń podlegających dozorowi technicznemu zgodnie z § 1 pkt 1 pkt g/ rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2012 r. w sprawie urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. z 2012 poz. 1468). Stwierdzono wówczas również, że przedmiotowe urządzenie nie zostało zgłoszone do ewidencji urządzeń technicznych prowadzonej przez Transportowy Dozór Techniczny, jako jednostki dozoru technicznego właściwej do sprawowania dozoru technicznego nad zbiornikami, w tym cysternami wykorzystywanymi w ruchu kolejowym drogowym i żegludze śródlądowej. Starosta decyzją z dnia 27 lutego 2018 r. cofnął stronie uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych, jednakże decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 maja 2018 r. (sygn. akt [...]) w związku koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego wyjaśnień związanych z tabliczką znamionową urządzenia umieszczonego na pojeździe. Następnie w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w przypadku trudności w ustaleniach parametrów pojazdu, jego konstrukcji czy też danych identyfikacyjnych diagnosta może i powinien posłużyć się pisemną opinią rzeczoznawcy samochodowego. Tabliczka znamionowa w kontrolowanym pojeździe znajdowała się na urządzeniu i obowiązkiem diagnosty podczas wykonywania badania było sprawdzenie parametrów pracy zbiornika. Z oświadczenia A. B. z dnia 16 listopada 2017 r. wynikało, że nie żądał on dokumentu potwierdzającego sprawność urządzenia służącego do rozładunku pod ciśnieniem 2 bar, ponieważ urządzenie to było oznaczone tabliczką o niewielkich rozmiarach, tabliczka umieszczona była w miejscu, w którym trudno było ją dostrzec, a powietrze do cysterny wtłaczane jest jednym przewodem. Ponadto A. B. wskazał, że działał pod wpływem błędu i nie stwierdził występowania w badanym pojeździe urządzenia, co do którego istnieje wymóg uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację. Organ I instancji na podstawie dokumentacji otrzymanej od przedstawiciela producenta ustalił, że pojazd o numerze seryjnym [...] jest fabrycznie wyposażony w urządzenie ciśnieniowe o parametrach pracy 2 bary oraz 3,17 bara, a więc podlegające dozorowi technicznemu. Z zeznań właściciela pojazdu – R. L. wynikało, że nie posiadał wiedzy o wyposażeniu naczepy w zawór ciśnieniowy, ponieważ go nie używał i nie dokonywał w pojeździe żadnych zmian konstrukcyjnych oraz, że nie otrzymał przy zakupie żadnych dokumentów, poza dokumentem rejestracyjnym. Jednocześnie R. L. oświadczył, że nigdy nie otrzymywał żadnych zastrzeżeń ze strony diagnosty, co do stanu technicznego podczas wykonywania badań technicznych. W związku z zaistniałymi okolicznościami Starosta decyzją z dnia 27 listopada 2018 r. cofnął A. B. uprawnienia diagnosty. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 84 ust. 3 p.r.d. starosta cofa diagnoście uprawnienie do badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono: 1/ przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania; 2/ wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Wskazana sankcja administracyjna ma charakter obligatoryjny - przepis prawa, który stanowi podstawę cofnięcia uprawnienia diagnoście ma charakter bezwzględnie obowiązujący, albowiem stwierdzenie uchybień określonych w tym przepisie zawsze skutkuje zastosowaniem określonych w nim sankcji. Ponadto organ I instancji podkreślił, że nie może zaakceptować faktu przeprowadzenia przez uprawnionego diagnostę z wynikiem pozytywnym badania technicznego pojazdu z zamontowanym urządzeniem technicznym podlegającym dozorowi technicznemu, bez wcześniejszej weryfikacji czy urządzenie to posiada tabliczkę znamionową określającej parametry techniczne oraz czy dla tego urządzenia wydane zostały wymagane decyzje dopuszczające do eksploatacji. Od tej decyzji A. B. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając jej: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. poprzez nieprawidłowe uznanie, że wypełnił znamiona przeprowadzenia badania technicznego niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisu art. 84 ust. 3 p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i cofnięcie skarżącemu uprawnień diagnosty, pomimo, że stwierdzenie określonych uchybień nie zostało stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 p.r.d.; - naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie sankcji z art. 84 ust. 3 p.r.d., która nie wypełnia normy proporcjonalności sankcji administracyjnej; - rażące naruszenie interesu prawnego polegającego na ograniczeniu skarżącemu wolności wykonywania zawodu diagnosty; - zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie kwestii dotyczącej, jakie dane zawierała tabliczka znamionowa pojazdu kontrolowanego na dzień wykonywania przez skarżącego badań diagnostycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 marca 2019 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, ze skarżący nie dochował określonych przepisami art. 81 ust. 12 p.r.d. procedur, tj. nie skontrolował wymienionej w przepisach dokumentacji przed dokonaniem wpisu do dowodu rejestracyjnego. Ocena wagi usterek i naruszeń nie należy do oceny diagnosty ale określają ją załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 305 ze zm.). Ewentualny brak tabliczki znamionowej lub niemożność jej odszukania a tym samym brak możliwości ustalenia danych konstrukcyjnych cysterny, powinien skutkować wynikiem negatywnym badania technicznego bowiem jest to usterka wskazana w punkcie 6.5. załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach. W ocenie Kolegium nie ma znaczenia czy urządzenie było eksploatowane pod ciśnieniem bowiem nie zmienia to jego kwalifikacji w związku z parametrami pracy. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że art. 84 ust. 3 p.r.d. jest przepisem o charakterze sankcyjnym, co oznacza konieczność ścisłej jego interpretacji. Wprowadzona w nim sankcja ma przy tym charakter bezwzględny, wobec czego stwierdzenie określonych uchybień skutkuje jej zastosowaniem i nie jest zależne od uznania organu w tym zakresie. Organ pokreślił, że przepis ten nie daje możliwości miarkowania odpowiedzialności diagnosty w zależności od ciężaru stwierdzonych naruszeń oraz ich znaczenia dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. A. B. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a ponadto poprzez zaniechanie w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. poprzez nieprawidłowe uznanie, że swoim postępowaniem diagnosta wypełnił znamiona przeprowadzenia badania technicznego niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami; 3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 84 ust. 3 p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i cofnięcie uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów pomimo, że stwierdzenie określonych w art. 84 ust. 3 p.r.d. uchybień nie zostało stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 p.r.d. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy administracji nie uwzględniły możliwości modyfikacji kontrolowanego pojazdu w postaci cysterny po wykonaniu badania oraz oświadczenia producenta o braku pewności, że w danym przypadku zainstalowano armaturę i elementy wyposażenia pozwalające na zastosowanie ciśnienia wyższego niż 0,5 bara. Skarżący wyjaśnił, że w dacie wykonywania badania przedmiotowego pojazdu nie wykonał dokumentacji fotograficznej pojazdu, niemniej jednak wskazał, że żaden przepis prawa tego nie wymagał i nie nakładał na skarżącego takiego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm. – dalej w skrócie "p.r.d."), starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 pkt 1, stwierdzono: 1) przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania; 2) wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Przepis art. 81 ust. 12 p.r.d. stanowi zaś, że badanie techniczne pojazdu z zamontowanym urządzeniem technicznym podlegającym dozorowi technicznemu może być przeprowadzone po przedstawieniu dokumentu wydanego przez właściwy organ dozoru technicznego, stwierdzającego sprawność urządzenia technicznego. Przepis § 1 pkt 1 lit. g/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1468 – dalej zwanego "rozporządzeniem:") stanowi, że dozorowi technicznemu podlegają m.in. urządzenia techniczne - zbiorniki, w tym cysterny, do przewozu materiałów niezaliczonych jako niebezpieczne, które są pod ciśnieniem napełniane, opróżniane lub przewożone, dla których iloczyn nadciśnienia i pojemności jest większy niż 50 barów x dm3, a nadciśnienie jest wyższe niż 0,5 bara. Stan faktyczny niniejszej sprawy, który legł u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia polega na twierdzeniu, że skarżący jako diagnosta wbrew swoim obowiązkom pominął przy badaniu technicznym pojazdu to, że jest w nim zamontowane urządzenie techniczne podlegające dozorowi technicznemu i dokonał tego badania bez dokumentu wydanego przez właściwy organ dozoru technicznego, stwierdzającego jego sprawność. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 28 października 2015 (sygn. akt II GSK 2064/14), zgodnie z którym art. 84 ust. 3 p.r.d. jest przepisem o charakterze sankcyjnym i powinien być stosowany w sposób ścisły, tj. cofnięcie diagnoście uprawnień do dokonywania badań technicznych pojazdów powinno mieć miejsce w sytuacji zaistnienia jednej z ustawowych przesłanek, po rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy, po wyczerpującej i wszechstronnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w stanie faktycznym sprawy nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości. W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie został ustalony zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się zdjęcie tabliczki znamionowej o niewyraźnej treści, z której organy wyprowadzają wniosek o tym, że cysterna badana przez skarżącego spełniała wymogi określone w § 1 pkt 1 lit. g/ rozporządzenia, a zatem w ramach badania technicznego powinien zostać uwzględniony obligatoryjnie dokument stwierdzający sprawność urządzenia, wystawiony przez organ dozoru technicznego. Treść tabliczki znamionowej nie została przedstawiona w zaskarżonej decyzji ani w decyzji organu I instancji w taki sposób, by możliwa była jej weryfikacja w drodze kontroli sądowoadministracyjnej. Rzeczą organów było wyjaśnienie treści tabliczki, na którą się powoływały, w sposób zrozumiały dla osoby niebędącej profesjonalistą w zakresie wiedzy o konstrukcji pojazdów ciężarowych. Skarżący w toku postępowania podnosił ponadto, że badana przez niego cysterna nie była w istocie wyposażona w zawór umożliwiający napełnianie, opróżnianie lub przewożenie towarów pod ciśnieniem. Twierdzenia tego nie zweryfikowano w toku postępowania, gdyż w aktach administracyjnych znajduje się jedynie kserokopia zdjęcia cysterny, z którego nie wynika, by była ona w takie urządzenie wyposażona. Oględzin pojazdu nigdy faktycznie w późniejszym okresie nie wykonano, zaś pełnomocnik skarżącego na rozprawie jednoznacznie twierdził, że cysterna, którą badał jego mandant nie była wyposażona w stosowny, niezbędny do pracy pod ciśnieniem, zawór. Jeśliby tak istotnie było, to cysterna ta nie należała do tej kategorii pojazdów, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. g/ rozporządzenia. Jest to spójne z zeznaniami świadka - kierowcy pojazdu, który twierdził, że rozładowuje cysternę na zasadzie wywrotki, bez użycia ciśnienia. Wyjaśnienia wymagałoby także i to, czy rejestracja cysterny na terenie Polski uwzględniała jej wyposażenie w urządzenie "ciśnieniowe". O tym, że tak nie było mogłoby świadczyć jej dopuszczanie do ruchu w kolejnych latach, poprzedzających na długo czynności diagnostyczne skarżącego, podczas gdy w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu wystawionego w przeszłości i dotyczącego "ciśnieniowych" aspektów działania cysterny. Także lokalizacja i stan tabliczki znamionowej, na którą powołał się organ ma istotne znaczenie dla sprawy. Skarżący podnosił bowiem, że stan tej tabliczki może wskazywać na to, że była przysłonięta inną tabliczką w czasie malowania lub piaskowania pojazdu. Kwestia ta nie była w żadnym stopniu przedmiotem rozważań organów. Jeśli w istocie cysterna nie odpowiadałaby cechom określonym w przepisie § 1 pkt 1 lit. g/ rozporządzenia, to nie sposób byłoby postawić diagnoście zarzutu z art. 84 ust. 3 p.r.d. polegającego na wykonaniu badania technicznego bez wymaganego potwierdzenia sprawności technicznej przez dozór techniczny. Wszystkie powołane wyżej okoliczności wskazują ostatecznie na trafność zarzutu procesowego podniesionego przez stronę skarżącą na rozprawie, a mianowicie nieuzasadnionego pominięcia przez organy administracji dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Artykuł 86 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Przedstawiane przez skarżącego wątpliwości nie zostały - zdaniem Sądu - ostatecznie wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, a zatem przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wymagały, by przed wydaniem decyzji dotyczącej prawa skarżącego do wykonywania zawodu dowód z jego przesłuchania w charakterze strony został przeprowadzony. Wreszcie wskazać należy na przepis art. 81a § 1 k.p.a., który nakazuje, by rozstrzygać na korzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego niedające się usunąć, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i przy wydawaniu po tej dacie decyzji administracyjnych powinien być przez organy administracji brany pod uwagę, zwłaszcza w sprawach, w których ewentualne uchybienie obowiązkom powoduje utratę możliwości wykonywania zawodu. W tym stanie sprawy uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku (pkt 1). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku (pkt 2). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w sprawie rozważań i wiążą organy w świetle art. 153 p.p.s.a., a zatem ich rzeczą będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego prowadzącego do wyjaśnienia wszystkich istniejących w sprawie wątpliwości i dokonanie oceny zgromadzonych dowodów zgodnie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej.