III SA/Gd 297/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Wojewody z dnia 19 lutego 2014 r. nr w przedmiocie zameldowania na pobyt stały oddala skargę. 33Sygn. akt III SA/Gd 297/14 Uzasadnienie Decyzją z dnia 18 grudnia 2013 r., nr [[...]] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldował A. K.- S. wraz z dziećmi: J. i J. B. na pobyt stały w lokalu przy ul. W. [[...]] w G. W uzasadnieniu wskazano, że z wnioskiem o zameldowanie na pobyt stały pod ww. adresem wystąpiła A. K.-S. Wnioskodawczyni nie przedstawiła potwierdzenia pobytu w lokalu wystawionego przez właściciela lokalu lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. We wniosku o zameldowanie oświadczyła, że zamieszkuje w lokalu od dłuższego czasu, a w dniu 3 października 2013 r. zawarła związek małżeński z głównym lokatorem tego lokalu – B. S. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, organ pierwszej instancji wskazał, że właściciel lokalu: A. nie wyraża zgody na zameldowanie, gdyż jej mąż zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Toczy się postępowanie o eksmisję. Ponadto A. w piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r. wskazała, że wnioskodawczyni nie przestawiła organowi dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu. Z uwagi na fakt, że mąż wnioskodawczyni w zakreślonym terminie nie podjął czynności związanych zawarciem umowy o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu, Zarząd A. podjął uchwałę o wygaśnięciu roszczeń do tego prawa. W następstwie Sąd Rejonowy w dniu 20 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt I C 779/13 orzekł o eksmisji B. S. z lokalu przy ul. W. [[...]] w G. Wyrokowi został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, mimo nieprawomocności stanowi tytuł egzekucyjny. Z uwagi na złożony sprzeciw sprawa jest w toku. Organ pierwszej instancji podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów w zakresie obowiązku meldunkowego oraz zebranego materiału dowodowego, zameldowanie jest rejestracją miejsca pobytu osoby i konsekwencją zamieszkania osoby pod oznaczonym adresem. Jeśli zatem A. K.-S. mieszka z dziećmi w lokalu przy ul. W. [[...]] w G., to ich zameldowanie w tym lokalu jest uzasadnione. Organ przywołał treść przesłuchania wnioskodawczyni oraz zeznania świadków. Ponadto wskazał, że zameldowanie nie nadaje uprawnień do lokalu oraz, że w sytuacji opuszczenia przez nią przedmiotowego mieszkania jest ona zobowiązania wymeldować się z lokalu najpóźniej w dniu jego opuszczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. W ocenie A., w sprawie naruszono art. 11 ust. 2 cyt. ustawy, gdyż przy zameldowaniu na pobyt stały osoba zgłaszająca jest przedstawić dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu. Okoliczność, że wnioskodawczyni prowadzi wraz z dziećmi mężem gospodarstwo domowe nie jest wystarczająca do zameldowania. Ponadto powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych A. podniosła, że brak konieczności wykazania się uprawnieniem do lokalu, nie oznacza, aby przesłanką zameldowania była wyłącznie fizyczna obecność w lokalu. Uprawniać do zameldowania w lokalu może bowiem jedynie pobyt legalny, oznaczający przebywanie na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania lokalem. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/2001 potwierdził, że zameldowanie stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, a organ meldunkowy bada jedynie czy osoba występująca z wnioskiem faktycznie zamieszkuje w lokalu. Podkreślił jednak równolegle, że wolność wyboru miejsca zamieszkania nie może bowiem prowadzić do naruszania prawa i praw innych osób poprzez ich uczynienie bezskutecznymi. Stałoby to w jednoznacznej kolizji z wolnościami i prawami innych osób, zawłaszcza właścicieli nieruchomości, a także podmiotów posiadających inny tytuł prawny do zajmowania lokalu. Ponieważ wnioskodawczyni wraz z dziećmi i mężem przebywa w mieszkaniu bez tytułu prawnego i bez zgody A., to nadaje to temu zamieszkiwaniu charakter nielegalny. Decyzją z dnia 14 lutego 2014 r., nr [[...]] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu wskazano, że w obecnie istniejącym stanie prawnym do zameldowania nie jest wymagana zgoda właściciela. Dokonanie zameldowania w konkretnym lokalu wymaga spełnia przesłanki meldunkowej, tzn. faktycznego zamieszkiwania w lokalu (art. 10 ust. 1 ww. ustawy). Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawczyni wraz z dziećmi mieszka w lokalu przy ul. W. [[...]] w G. Organ wskazał, że jeżeli osoba mieszka w lokalu bez zameldowania i nie posiada tytułu prawnego ma prawo wystąpić o zameldowanie w drodze decyzji administracyjnej (art. 47 ust. 2 tej ustawy). Po potwierdzeniu przez organ meldunkowy faktu jej zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu zostanie tam zameldowana. Oczywiście właściciel lokalu może wnieść sprzeciw. Nie stanowi to jednak podstawy do domowy zameldowania. Wynika to z faktu, że instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny, ewidencyjny i jej zadaniem jest potwierdzenie aktualnego miejsca pobytu danej osoby. Organ podkreślił, że wyrok eksmisyjny nie dotyczył wnioskodawczyni oraz jej dzieci. Ponadto orzekając o eksmisji B. S., przyznano mu jednocześnie uprawnienia do lokalu socjalnego. Z związku z tym wstrzymano wykonanie eksmisji do czasu złożenia przez Gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Z akt sprawy nie wynika, aby mężowi wnioskodawczyni złożono taką ofertę. Zatem ma prawo mieszkać w spornym lokalu wraz z rodziną, zgodnie z wydanym orzeczeniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy - art. 11 ust. 2. Stwierdzenie, że przesłanką wystarczająca do zameldowania jest jedynie faktyczne przebywanie w lokalu stoi w sprzeczności z zamiarem ustawodawcy. Z treści tego przepisu ustawy wynika, że dla zameldowania konieczne jest przedstawienie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu. Strona nie zgodziła się również, aby orzeczenie o eksmisji rodziło dla B. S. uprawnienie do mieszkania w spornym lokalu wraz z rodziną. Przyznając prawo do lokalu socjalnego, Sąd potwierdził bowiem równocześnie wygaśnięcie prawa B. S. do przedmiotowego lokalu. We wniesionej skardze została podtrzymana argumentacja odwołania, że do zameldowania może uprawnić jedynie pobyt legalny. W sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że pobyt wnioskodawczyni wraz z dziećmi w lokalu spółdzielni ma charakter nielegalny i podejmowane są środki prawne w celu usunięcia nielegalnych lokatorów. Wykładnia przepisów dokonana przez organ prowadzi natomiast do sytuacji, w której należałoby zameldować każdą osobę, która objęła przemocą lokal, do którego nie dysponuje tytułem prawnym, do czasu jej usunięcia z lokalu. Zaskarżona decyzja narusza tym samym ogólne zasady postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o zameldowaniu A. K. – S. wraz z małoletnimi dziećmi: J. i J. B. na pobyt stały w lokalu przy ul. W. [[...]] w G. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.), dalej jako - "ustawa". Artykuł 1 ust. 2 ustawy stanowi, że ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, o urodzeniach, dotyczących obowiązku wojskowego, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Osoba na terytorium Rzeczypospolitej polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca (art.10 ust. 1 ustawy). Przepis art. 11 ust. 2 ustawy stanowi, że przy zameldowaniu na pobyt stały osoba zgłaszająca przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lokalu lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Potwierdzenia faktu pobytu osoby w lokalu dokonuje się na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy, organ prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy - art. 47 ust. 2 ustawy. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (publ. OTK-A 2002/3/34) ukształtował się pogląd, że zameldowanie osoby pod danym adresem ma odzwierciedlać rzeczywisty stan rzeczy w tym zakresie. Stwierdzając niekonstytucyjność art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu oraz nie przesądza o jakichkolwiek uprawnieniach do lokalu. W związku z powyższym trzeba zaznaczyć, że skarżąca A. w toku postępowania, w tym w odwołaniu, jak i we wniesionej skardze, nie kwestionowała rejestracyjnego i ewidencyjnego charakteru zameldowania, które służy jedynie potwierdzeniu faktu pobytu w lokalu mieszkalnym. Tu należy wskazać, że ustawa przewiduje dwa tryby zameldowania: na podstawie wniosku spełniającego wymagania art. 11 ustawy i wówczas zameldowuje się poprzez czynność materialno-techniczną (art. 47 ust.1 ustawy) oraz zameldowania na podstawie decyzji (art. 47 ust. 2 ustawy) co ma miejsce gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości. Wtedy o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. W niniejszej sprawie złożone zgłoszenie budziło wątpliwości, gdyż nie zawierało potwierdzenia pobytu w lokalu dokonanego przez jego właściciela. Organ meldunkowy zatem prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne. Należy podkreślić, że okoliczności faktyczne sprawy pozostawały poza sporem w niniejszej sprawie. W toku postępowania ustalono, że właścicielem przedmiotowego lokalu mieszkalnego jest A. w G. W dniu 22 lutego 2012 r. A. podjęła uchwałę o wygaśnięciu roszczeń B. S. do lokatorskiego prawa do lokalu, gdyż po śmierci ojca, nie dokonał on czynności związanych z zawarciem umowy o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu. W konsekwencji wyrokiem zaocznym Sąd Rejonowy z dnia 20 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt I C 779/13 nakazał pozwanemu B. S. opuszczenie i opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [[...]], położonego przy ul. W. [[...]] w G. wraz ze wszystkimi rzeczami do niego należącymi. W wyroku tym ustalono również, że pozwanemu przysługuje uprawnienie do lokalu socjalnego oraz nadano orzeczeniu rygor natychmiastowej wykonalności. B. S. i A. K.-S. pozostają w związku małżeńskim. Po jego zawarciu (październik 2013 r.) A. K.-S. wystąpiła o zameldowanie. Okoliczność faktycznego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu A.-K. S. wraz z małoletnimi dziećmi nie była kwestionowana przez A. i znalazła odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, w tym zeznaniach świadków. Zatem niewątpliwie w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka materialno-prawna stanowiąca podstawę zameldowania. Mimo to, A. nie wyraziła zgody na zameldowanie podnosząc, że A. K.-S. nie legitymuje się dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu, przebywa w nim (tak jak jej mąż) bez tytułu prawnego, co temu pobytowi nadaje charakter nielegalny. Zdaniem A., tylko pobyt legalny - który oznacza przebywanie na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą podmiotu uprawnionego do dysponowania lokalem, uprawnia do zameldowania. Istota sporu sprowadzała się więc do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wobec braku zgody A. oraz istnienia wyroku eksmisyjnego organ mógł dokonać zameldowania. Na wstępie należy podkreślić, że wbrew stanowisku A., ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy nie wymaga od osoby ubiegającej się o zameldowanie przedstawienia dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawny do lokalu. Taki wymóg w postaci przedstawienia organowi meldunkowemu dokumentu, który potwierdzałby uprawnienie do przebywania w lokalu wynikał z treści art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który został uznany za niezgodny z art. 52 ust.1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01. Jak już podniesiono organy prowadzące ewidencję stwierdzają jedynie okoliczności faktyczne związane z pobytem, i nie jest ich rolą, co należy podkreślić, poddawanie weryfikacji uprawnień do przebywania w lokalach. Mając na uwadze cel, jakiemu służy obowiązek meldunkowy, ustawodawca wprowadził jedynie warunek przedstawienia potwierdzenia pobytu w lokalu jako okoliczności faktycznej. Jeżeli właściciel bądź inna osoba dysponująca prawem do lokalu nie może lub nie chce poświadczyć tej okoliczności, wówczas organ administracji, w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy osoba wnioskująca o zameldowanie, faktycznie w lokalu przebywa (co też miało miejsce w niniejszej sprawie). Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1069/07 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl.) - nie tylko brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale i brak wyraźnej zgody na zameldowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w lokalu. Zameldowanie nie rodzi żadnych uprawnień (praw) po stronie podmiotu zameldowanego do lokalu mieszkalnego. Właściciel lokalu zachowuje wszystkie swoje uprawnienia. Tak też w okolicznościach niniejszej sprawy właścicielem lokalu jest A. i tylko jej przysługują atrybuty związane z prawem własności, w tym ochrona windykacyjna i negatoryjna wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego. A. swój brak zgody motywowała istnieniem wyroku eksmisyjnego. W jej ocenie, zameldowanie w takiej sytuacji miało charakter nielegalny. Jednak wyrok nakazujący opuszczenie lokalu dotyczył tylko B. S., a ponadto w wyroku tym przyznano mu prawo do lokalu socjalnego. Wyrok ten nie dotyczył A. K.-S. i jej dzieci. Ponadto odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zameldowanie uprawnia jedynie pobyt legalny, to okoliczność, że A. K.-S. zamieszkuje bez tytułu prawnego może mieć znaczenie w ewentualnym postępowaniu o eksmisję, nie zaś w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie, którego przedmiotem jest ustalenie faktu zamieszkiwania. Tym samym brak zgody nie może mieć rozstrzygającego znaczenia dla niniejszej sprawy. Jest bowiem oczywistym, że obowiązkowi meldunkowemu określonemu w art. 10 ust. 1 ustawy, odpowiada obowiązek organu do dokonania zameldowania z art. 47 ust. 1 ustawy, w przypadku spełnienia się przesłanki materialno-prawnej. Oba te obowiązki pozostają we wzajemnej korelacji. Skoro więc przesłanka faktycznego zamieszkiwania została w niniejszej sprawie spełniona to na organie ciążył obowiązek dokonania zameldowania. W realiach niniejszej sprawy nie można również uznać, aby organ dokonując zameldowania w lokalu mieszkalnym, w którym A. K.-S. faktycznie zamieszkuje wraz z mężem i swoimi dziećmi mógł w ten sposób akceptować nielegalne postępowanie. Na zakończenie należy podnieść, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1) a, b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynika sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego charakteru naruszeń w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego nie zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa, które skutkowałyby wyeliminowaniem zapadłych orzeczeń z obrotu prawnego. Tym samym skarga nie może zostać uwzględniona. Podsumowując dokonane rozważania, należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o przepis art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją, orzekając jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8