III SA/Gd 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia 17 maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 13 kwietnia 2004 r. nr [...]. Pismem z dnia 27 stycznia 2004 r. sporządzonym w następstwie upomnienia z dnia 9 stycznia 2004 r. w przedmiocie zwrotu łącznej kwoty 4.215,16 zł E.S. zwróciła się do Starosty Powiatu o umorzenie pozostałych do spłaty należności z tytułu umowy pożyczki nr [...], którą otrzymała na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniosku w/w wskazała, że z uwagi na bardzo trudną sytuację finansową własną oraz ojca L. S. i siostry M. S., będących poręczycielami nie jest w stanie spłacić stosownych zaległości. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2004 r. nr [...] Starosta Powiatu działając na podstawie art. 6 pkt 6 lit. d) oraz art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.) w zw. z art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu w/w umowy pożyczki w wysokości na dzień 6 kwietnia 2004 r. – 4.316,65 zł (w tym należność główna 3.600 zł oraz odsetki w kwocie 716,65 zł.). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji powołując się na brzmienie art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu określającego przesłanki umorzenia pożyczki wskazał, że w chwili wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pożyczki w wysokości 3.600 zł sytuacja finansowa strony była zła. Niemniej jednak strona złożyła wniosek będąc świadomą swojej sytuacji materialnej i ewentualnego ryzyka związanego ze spłatą przyznanej kwoty. Strona jak i poręczyciele zaciągając swoje zobowiązanie powinni zaś dokładnie rozważyć swoje możliwości co do wywiązania się z dobrowolnie przyjętego obowiązku. W przeciągu następnych lat sytuacja materialna nie uległa zmianie. Co ważne, nie pogorszyła się w sposób gwałtowny ani na skutek szczególnych okoliczności – zdarzeń losowych. W związku z tym organ uznał, że strona nie spełniła ustawowej przesłanki warunkującej umorzenie, tj. przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Materiał dowodowy sprawy wskazuje nadto, że nie zostały spełnione pozostałe przesłanki warunkujące umorzenie. Sama trudna sytuacja finansowa strony nie jest zaś dostateczną podstawą do umorzenia świadczenia pieniężnego. Co równie istotne, wniosek o umorzenie należności został negatywnie zaopiniowany przez Powiatową Radę Zatrudnienia. W odwołaniu od w/w decyzji E. S. wskazała, że nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości sprawdzenia okoliczności dotyczących spłaty pożyczki. U strony jak i u poręczycieli nie przeprowadzono bowiem stosownych wywiadów środowiskowych obrazujących ich sytuację socjalno – bytową i zdrowotną. Organ nie wziął również pod uwagę stanu zdrowia członków rodziny odwołującej jak i jej bardzo trudnej sytuacji finansowej. Wojewoda decyzją z dnia 17 maja 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 18 ust. 4 lit a) i 4 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Starosty Powiatu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w istocie powielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wojewoda wskazał bowiem, że odwołująca nie udowodniła, że w ciągu kolejnych lat po uzyskaniu środków pieniężnych sytuacja jej oraz poręczycieli uległa szczególnej zmianie. Co więcej, żadna ze stron postępowania nie udowodniła spełnienia przesłanki szczególnych względów gospodarczych lub społecznych warunkujących umorzenie. Nadto z akt sprawy wynika, że poręczyciele osiągają dochody, z których można prowadzić egzekucję. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również fakt podjęcia przez organ I instancji starań mających umożliwić spłatę należności. Odwołująca się nie skorzystała jednakże ze stworzonych możliwości rozszerzając systematycznie swoje żądania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. S. podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, że organ nie wyczerpał możliwości sprawdzenia jej sytuacji socjalno – bytowej. Skarżąca próbowała zaś spłacać zaciągniętą pożyczkę, czego wyrazem była prośba o rozłożenie spłaty na raty. Z kolei organ udzielił pożyczki mając świadomość, że poręczyciele nie spełniają kryterium dochodowego. Sytuacja materialna skarżącej jak i poręczycieli pożyczki uległa zaś znacznemu pogorszeniu już po jej udzieleniu. Przejawem tego jest m. in. koniczność korzystania z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. W ocenie skarżącej spełnia ona przesłanki, o których mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skarżąca nie posiada bowiem żadnego majątku a jej rodzina znajduje się w ubóstwie. Co więcej, siostra będąca poręczycielem wszelkie środki przeznacza na leczenie syna i nie jest w stanie uregulować dochodzonych należności. Również ojciec skarżącej jest osobą przewlekle chorą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na zgon poręczyciela pożyczki L.S., którego spadkobiercami w świetle akt sprawy są żona A. S. oraz córki – skarżąca E. S. oraz druga z osób poręczających pożyczkę M. S. Z kolei postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2010 r. Sąd ustanowił kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu uczestniczki postępowania M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że organy orzekające w sprawie zasadnie rozpoznały ją na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.), zwaną dalej ustawą. Przedmiotem postępowania przed organami była sprawa umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy udzielonej na podstawie umowy z dnia 10 maja 2002 r., tym samym, zgodnie z treścią art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) do jej rozpatrzenia należało zastosować dotychczas obowiązujące przepisy, co też organy uczyniły. Art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że starosta może udzielać z Funduszu Pracy pożyczek bezrobotnym, pracownikom w okresie wypowiedzenia zwalnianym z pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy [...] - na podjęcie działalności gospodarczej. Pożyczka dla tych osób, może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie (art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy). Z art. 18 ust. 5 ustawy wynika, że warunki udzielania pożyczek, wysokość stopy procentowej oraz warunki spłaty określa się w umowie zawieranej przez powiatowy urząd pracy z pożyczkobiorcą. Poza wymienionym wyżej przepisem ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawiera inną podstawę umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy - chodzi tutaj o przepis art. 18 ust. 4a w związku z ust. 4b. Przepis ten stanowi, że starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych / ust.4b /. Z powołaniem na w/w przepisy ustawy organy obu instancji odmówiły umorzenia spłaty kwoty pożyczki nr [...] w wysokości 3.600 zł. Sąd zwraca uwagę, iż z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. organy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe. Pomimo wskazania prawidłowych przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, iż nie zaszły przesłanki określone przepisem art. 18 ust. 4a pkt 1, 2, 4, 5 powołanej ustawy. W szczególności dziwi i nie może zyskać uznania argumentacja organu odwoławczego sprowadzająca się do ogólnego stwierdzenia, że równie zła sytuacja majątkowa skarżącej występowała w dacie zawarcia umowy pożyczki. Podkreślić należy, że kontrolowane decyzje dotyczą wniosku o umorzenie udzielonej pożyczki co oznacza, iż tylko przesłanki istotne, wynikające z powołanego wyżej przepisu mają znaczenie dla oceny zajętego przez organy stanowiska. Tymczasem materiał dowodowy przedstawiony Sądowi dotyczy wyłącznie sytuacji majątkowej wnioskodawczyni i poręczycieli w czasie gdy organ decydował o zawarciu ze skarżącą umowy pożyczki, co nastąpiło w 2002 roku. Znaczny upływ czasu od tego momentu do wydania decyzji rozstrzygających w przedmiocie wniosku o umorzenie nie dopuszcza oparcia oceny sytuacji majątkowej E.S. i poręczycieli udzielonej pożyczki z chwili gdy decyzję o zawarciu umowy podjęto. Jak wyżej wskazano, w zaskarżonej decyzji brak ustaleń czy wydatki egzekucyjne byłyby wyższe niż należności bądź prowadzenie egzekucji doprowadziłoby dłużników lub osoby pozostające na ich utrzymaniu do pozbawienia niezbędnych środków utrzymania czy też przeciwnie, sytuacja majątkowa dłużników nie wskazuje na tego typu zagrożenia dlatego wniosek nie zasługuje na aprobatę. Jakkolwiek decyzja w przedmiocie umorzenia pożyczki jest uznaniowa co oznacza, że organ nie ma obowiązku pozytywnego załatwienia wniosku, to jednak aby uznać ją za zgodną z obowiązującym prawem nie może ona nosić cechy dowolności. Tymczasem jednostronne stanowisko organów zawarte w uzasadnieniach decyzji - nie poparte żadnymi konkretnymi ustaleniami, istotnymi z punktu widzenia rozstrzygnięcia, odwołujące się do nieaktualnych danych nosi cechy dowolności. Konstatacja ta skutkuje uznaniem, że decyzje organów obu instancji, poddane kontroli Sądu nie odpowiadają prawu. Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd pominął rozstrzygnięcie wskazane w art. 152 tej ustawy ze względu na brak decyzji administracyjnej podlegającej wykonaniu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.