III SA/Gd 30/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 3 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia wymagań sanitarnych i zdrowotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 20 września 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], wskazując jako podstawę prawną art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz art. 104 k.p.a., rozpatrując ponownie, w następstwie kasacyjnej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], sprawę z wniosku B. P. w przedmiocie usunięcia uciążliwości spowodowanych pochówkami odbywającymi się przy granicy cmentarza z domami jednorodzinnymi, nie stwierdził naruszenia wymagań sanitarnych i zdrowotnych związanych z aktualnym korzystaniem z cmentarza [...] w G. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż w istocie sąsiedztwo cmentarza stanowi dla osób mieszkających w pobliżu uciążliwość bytową a nie zagrożenie sanitarne. Aktualne korzystanie z cmentarza polega bowiem wyłącznie na dochowywaniu zwłok do istniejących kwater, gdyż sam cmentarz jest cmentarzem zapełnionym do bieżącego chowania zmarłych. Co istotne, sąsiadujące z cmentarzem zabudowania podłączone są do miejskiej sieci wodociągowej, a jakość wody jest na bieżąco monitorowana. Na posesjach nie ma zaś studni przydomowych; również ogródki przydomowe nie są wykorzystywane w celu uprawy roślin do spożycia. Nadto sam cmentarz o płaskim ukształtowaniu nie jest położony na terenie objętym bezpośrednim zagrożeniem powodziowym. Z kolei wśród okolicznych mieszkańców nie odnotowuje się wzrostu zachorowań na choroby zakaźne. Te wszystkie okoliczności przemawiają zatem za przyjęciem, iż w związku z aktualnym korzystaniem z cmentarza nie występuje jakiekolwiek zagrożenie epidemiologiczne. Po rozpatrzeniu odwołania B. P., w którym w całej rozciągłości zakwestionowano ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji oraz podniesiono m.in. zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2007 r. wskazując jako podstawę prawną art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt 2 uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o braku zagrożeń dla zdrowia i życia powodowanych użytkowaniem cmentarza. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż bliska odległość przedmiotowego cmentarza od nieruchomości w/w nie jest równoznaczna z zagrożeniem dla zdrowia. Bez powiązania konkretnego źródła występowania czynnika etiologicznego, dróg jego przenoszenia oraz konkretnych okoliczności epidemiologicznych nie ma podstaw do stwierdzenia istnienia zagrożeń zdrowotnych. W związku z powyższym zarzuty strony w ocenie organu są niezasadne. Po pierwsze, nieruchomość skarżącej zaopatrywana jest w wodę przez wodociąg, a woda jest na bieżąco monitorowana. Sieć wodociągu cmentarza posiada z kolei dodatkowe zabezpieczenie techniczne w postaci zaworu zwrotnego w miejscu połączenia z siecią miejską. Ewentualne wyniki badań gleby nie mają zaś dla sprawy znaczenia; przesądza o tym brak możliwości powiązania ewentualnego zanieczyszczenia gleby z konkretnym źródłem zanieczyszczenia. W ocenie organu również sam sposób chowania zwłok zapewnia pełne bezpieczeństwo sanitarne. W powyższym stanie nie istnieje zatem jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia okolicznych mieszkańców; samo istnienie cmentarza w bezpośredniej bliskości zabudowań stanowi bez wątpienia uciążliwość. Jednakże problem uciążliwości cmentarza i wiążącego się z tym utrudnienia w korzystaniu z własnej nieruchomości jak i kwestia przebiegu granicy cmentarza i sąsiedniej działki podlegają kognicji sądów powszechnych. W ramach posiadanych kompetencji organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą się zaś wypowiadać jedynie w sprawach należących do ich kompetencji. W związku z tym organ wypowiedział się w sprawie w sposób wyczerpujący, poprawiając jednocześnie rozstrzygnięcie organu I instancji jako zawierające błędnie sformułowaną sentencję w świetle art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. P.powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała m.in., iż teren cmentarza został poszerzony bez zgody odpowiednich władz oraz z naruszeniem obowiązujących w tej materii przepisów. Co równie istotne, przedmiotem badania ze strony organu nie uczyniono gleby oraz wpływu grzebania zmarłych na granicy (w pobliżu ogródków przydomowych) na zdrowie okolicznych mieszkańców. Nadto skarżąca podniosła, iż składanie przez nią wniosków dowodowych nie miało na celu przedłużanie postępowania lecz wszechstronne przedstawienie dowodów koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała również, iż sentencja decyzji organu II instancji jest w istocie tożsama z rozstrzygnięciem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej podniesione. Po pierwsze zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. uchylono bowiem decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 18 listopada 2005 r. ze wskazaniem (vide: k. 3 uzasadnienia wyroku), iż stwierdzenie braku zagrożeń epidemiologicznych musi mieć charakter bezsporny i wynikać z wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego. Co więcej, w w/w uzasadnieniu Sąd podniósł, iż przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego jest istotne z uwagi na fakt, iż źródłem zagrożenia sanitarno – epidemiologicznego mogą być substancje znajdujące się zarówno w wodzie, glebie jak i powietrzu. Zaprezentowane wskazania co do dalszego toku postępowania dla czynności proceduralnych poczynionych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego miały charakter wiążący w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tym samym organ winien był uniknąć błędów popełnionych na wcześniejszym etapie postępowania oraz poprowadzić postępowanie w kierunku zapewniającym uniknięcie nieprawidłowości dostrzeżonych przez Sąd. Badając rozstrzygnięcia organów Inspekcji Sanitarnej pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym w kontekście w/w wyroku Sąd stwierdza, iż powielone zostały błędy proceduralne powodujące konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Po pierwsze zauważyć należy, iż podstawa prawna decyzji administracyjnej stanowiącej indywidualny akt administracyjny wywołujący określone skutki prawne musi być powołana w sposób dokładny, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, wraz z powołaniem źródeł jego publikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 1999 r., III SA 8192/98, baza Lex Polonica nr 1383954). Jeżeli zaś przepis stanowiący podstawę prawną decyzji jest podzielony na wewnętrzne jednostki redakcyjne (ustępy, punkty lub paragrafy albo innego rodzaju jednostki redakcyjne), to dla prawidłowości decyzji konieczne jest wskazanie w decyzji odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu (por. teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 1983 r., II SA 20/83, publ. ONSA 1983/1/36). Prawidłowym powołaniem podstawy prawnej decyzji administracyjnej nie jest także ogólne wskazanie tytułu aktu prawnego czy wyłącznie odesłanie do konkretnego aktu normatywnego. Odnosząc to do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż decyzja organu I instancji (rozpatrującego przedmiotową sprawę po raz kolejny) zawiera powołanie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (w świetle żądania skarżącej dotyczącego negatywnego oddziaływania cmentarza) ale także generalne odwołanie się do aktów normatywnych dotyczących funkcjonowania cmentarzy w ogólności, które nie normują przecież wyłącznie kompetencji organów Inspekcji Sanitarnej. Stanowi to o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. rozpatrywanego w świetle art. 6 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika nadto, iż organ pominął dyrektywy wynikające z funkcjonującej w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności a do których to dyrektyw nawiązuje w sposób bezpośredni uzasadnienie w/w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2006 r. Zasada oficjalności, znajdująca swój wyraz w dyspozycji art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a. wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta oznacza innymi słowy, iż organ zobligowany jest z urzędu przeprowadzać dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie rzeczą organu było więc dokładne i wszechstronne zbadanie potencjalnych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych związanych z funkcjonowaniem spornego cmentarza, znajdującego się w bezpośredniej bliskości z zabudowaniami mieszkalnymi. Rzeczą organu inspekcji sanitarnej było zatem zajęcie się kwestią związaną z historią cmentarza lub przebiegiem jego granic jedynie o tyle o ile służyłoby to wyjaśnieniu stronie w jakim kierunku zgodnie ze złożonym wnioskiem winno podążać postępowanie i jaki jest właściwy organ do jego prowadzenia /art.7i art.19 kpa /. Warto odnotować, iż WSA w Gdańsku w cytowanym wyroku wskazywał na ewentualną konieczność zaangażowania w sprawę innych organów ale przede wszystkim z uwagi na zachodzącą potrzebę "zawiadomienia o występujących zagrożeniach" a nie na potrzebę ustalenia granic cmentarza (i rozwiązania konfliktu na tym tle), która to potrzeba generalnie istotna, ale w postępowaniu przed organem inspekcji sanitarnej przesunęłaby meritum sprawy na dalszy plan. Organ I instancji w toku działań prowadzących do wyjaśnienia sprawy naruszył zaś dyspozycję art. 7 i 77 § 1 k.p.a. gdyż w nieuprawniony sposób pominął m.in. dowód z przesłuchania trzech świadków, poprzestając na stwierdzeniu zgodności okoliczności podnoszonych przez 5 z 8 zawnioskowanych przez skarżącą świadków, a które to okoliczności pozostawały w opozycji do twierdzeń skarżącej (vide: strona nr 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Nadto organ nie wyjaśnił w sposób przekonywujący i dogłębny kwestii związanych z potencjalnym skażeniem powietrza oraz gleby znajdującej się w sąsiedztwie cmentarza, zwłaszcza w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącą kwestii uprawiania ogródka. Organ miał zaś możliwość zwrócenia się w tej kwestii do organów prowadzących państwowy monitoring środowiska, o których mowa w art. 109 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Wskazanie z kolei przez organ jedynie braku stosownych regulacji normatywnych bądź "braku możliwości kontaktu osób uprawiających ogródki przydomowe z ziemią na poziomie obecności zwłok z uwagi na głębokość pochówków" z oczywistych przyczyn nie może być uznane za racjonalne i przekonywujące uzasadnienie. Rozstrzygający z kolei sprawę ponownie w świetle określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy bez wychwycenia błędów popełnionych w I instancji "utrzymał" de facto w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] dokonując na pierwszy rzut oka jedynie kosmetycznej zmiany treści sentencji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji podobnie jak Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] odniósł się jednakże do kwestii, które w sprawie nie miały priorytetowego znaczenia. Rozważając z kolei merytorycznie organ wskazał niezasadnie, iż w sprawie badanie gleby oraz płodów ziemnych nie ma jakiegokolwiek znaczenia, gdyż nie wskazywałoby na cmentarz jako źródło zanieczyszczenia. Wniosek taki bez podjęcia jakichkolwiek badań w tym zakresie wydaje się co najmniej przedwczesny. Zasadnicze zastrzeżenia budzi także powołanie podstawy prawnej przez organ II instancji oraz treść drugiej części sentencji decyzji. Jak wynika bowiem z dyspozycji sentencji decyzji organu odwoławczego organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję i orzekając reformatoryjnie, nie zastosował prawidłowej wykładni art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zauważyć bowiem należy, iż decyzja organu pierwszej instancji w realiach sprawy, została wydana w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż organ "nie stwierdził naruszenia wymagań sanitarnych i zdrowotnych [...]". Z kolei organ odwoławczy uchylił tę decyzję w całości i wydał nową decyzję, której sentencja nawiązuje do dyspozycji art. 27 ust. 2 ustawy (którego w podstawie decyzji nie wskazano). Organ stwierdził jednakże "[...] brak zagrożeń dla zdrowia i życia, powodowanych użytkowaniem cmentarza". Tymczasem aby w ogóle można było w sprawie przejść do zastosowania art. 27 § 2 ustawy, w pierwszej kolejności należało stwierdzić naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych o których mowa w ust. 1 i dopiero jeśli naruszenia te spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, można stosować środki przewidziane w tym ustępie. Innymi słowy, jeżeli organ doszedł do przekonania, że brak podstaw do podejmowania w przedmiotowej sprawie działań przez inspektora sanitarnego powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa. Takie sformułowanie sentencji nie stanowi w ocenie Sądu właściwego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w świetle wykładni językowej w/w przepisu. Zestawiając obydwa rozstrzygnięcia można bowiem uznać, iż w tej samej sprawie orzeczono o dwóch odmiennych kwestiach. Z rozstrzygnięć tych wynika, iż organ I instancji badał sprawę pod kątem naruszenia wymagań sanitarnych i zdrowotnych (o czym stanowi art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Z kolei organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę mając na uwadze potencjalne zagrożenia dla życia i zdrowia (ust. 2 w/w przepisu). Podjęcie takiego rozstrzygnięcia jest wadliwe z przyczyn wyżej uzasadnionych. W reasumpcji stwierdzić należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów rozstrzygnięcie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. W dalszym toku postępowania organ winien uwzględnić w/w rozważania koncentrujące się wokół istoty danej sprawy administracyjnej, prawidłowości postępowania dowodowego jak i formułowania podstawy prawnej konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego w świetle żądania strony inicjującego dane postępowanie.