III SA/Gd 30/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 10 lutego 2012 r. nr [...], 2) zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego P. G. 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia 30 czerwca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy zobowiązał H. G. do zwrotu 4.590 zł wraz z odsetkami ustawowymi od dnia 1 grudnia 2007 r. do dnia zapłaty z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego (pkt 1). W kolejnych punktach organ rozłożył ww. kwotę na raty oraz ustalił układ ratalny zawierający 46 rat płatnych do ostatniego dnia miesiąca począwszy od lipca 2010 r. do kwietnia 2014 r. w wysokości 100 zł. Odsetki miały być doliczone do rat: 6, 18, 30, 42 oraz 46. Harmonogram układu ratalnego załączono do decyzji. Decyzja ta jest prawomocna. Pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. H. G. (dalej: "strona", "skarżąca") złożyła wniosek o umorzenie odsetek wynikających z ww. decyzji, wskazując na ciężką sytuację finansową. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy decyzją z dnia 18 stycznia 2011 r. zmienił swoją decyzję z dnia 30 czerwca 2010 r. w ten sposób, że rozłożył kwotę odsetek ustawowych od nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 1.081,10 zł na raty w wysokości 20 zł i określił terminy tych płatności. W pozostałym zakresie wcześniejsza decyzja nie uległa zmianie. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 stycznia 2012 r. Organ odwoławczy wskazał m.in., że postępowanie w sprawie umorzenia odsetek jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie określenia pobranych świadczeń rodzinnych jako nienależne. Wcześniejsza decyzja z dnia 30 czerwca 2010 r. zakończyła już postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek strony o umorzenie odsetek wydając odrębną decyzję w oparciu o dyspozycję art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony Wójt Gminy, na podstawie art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", oraz art. 20, art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wydał decyzję z dnia 10 lutego 2012 r., w której odmówił umorzenia odsetek od nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rodzina strony składa się z dwóch osób, a miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosił 1.006,81 zł (na dzień 11 stycznia 2011 r.). Największy udział w stałych obciążeniach finansowych gospodarstwa domowego zajmują wydatki związane ze spłatą kredytów. Zwrócono również uwagę na stan zdrowia członków rodziny oraz wydatki z tym związane. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie wskazuje, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie odsetek. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że jest osobą schorowaną i niepełnosprawną. W związku z remontem mieszkania i kosztami utrzymania zadłużyła się, obecnie nie ma środków na spłatę odsetek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzje organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej. Decyzja wydana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość a nie obowiązek umorzenia należności, nawet w razie spełnienia przesłanek z tego przepisu. Musi przy tym kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego i winien dokładnie rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie rodzina strony znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, niemniej nie można jej uznać za szczególną względem innych rodzin. H. G. zaskarżyła opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej odmowa umorzenia odsetek jest nieuzasadniona, gdyż jest osobą niewidomą, a zasiłek pielęgnacyjny pobrała sądząc, że jej się należy. Do powstania odsetek się nie przyczyniła i nie zawiniła zwłoki. Jej renta oraz emerytura męża pomniejszone o wydatki na opłaty i spłaty kredytów, lekarstwa ledwie wystarczają na codzienny byt. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 25 marca 2012 r. wskazał, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny skarżącej. Podniósł, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą opieki lub pomocy innej osoby. Będąc osobą bardzo słabo widzącą nie została poinformowana w chwili składania wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, że świadczenie to nie przysługuje w razie otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego. Ze względów zdrowotnych skarżąca i jej mąż nie mogą podjąć pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Oznacza to, że decyzja, którą orzeczono o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego nie musi być bezwzględnie zrealizowana. Organ, który orzekł o zwrocie świadczenia może decyzją przyznać jedną z trzech ulg ułatwiających wykonanie zobowiązania lub wręcz zobowiązanie to "uchylić". Decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nakłada na organ obowiązek jej należytego uzasadnienia, z którego winny wynikać przesłanki, jakimi kierował się podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji błędnie utożsamiły przesłankę z art. 30 ust. 9 ustawy, pozwalającą na umorzenie należności - "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" – z kryterium dochodowym. Taki sposób rozumienia przepisu art. 30 ust. 9 ustawy jest błędny. Oczywiste jest, że osiąganie dochodu poniżej tzw. kryterium dochodowego w większości przypadków może wskazywać na zasadność czy wręcz konieczność zastosowania art. 30 ust. 9 ustawy – także z tego względu, że niecelowym jest z jednej strony udzielanie stronie – będącej w trudnej sytuacji materialnej - wsparcia pomocowego ze środków publicznych, a z drugiej strony ściąganie od niej należności z tytułu nienależnego świadczenia. Nie oznacza to jednak, że uzyskiwanie dochodów powyżej tzw. kryterium dochodowego automatycznie wyklucza możliwość umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. "Szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" to różnego rodzaju szczególne sytuacje, które mogą uprawniać do umorzenia należności w całości lub części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty. Takimi szczególnymi okolicznościami mogą być z jednej strony - przykładowo- wypadki losowe - wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale może być to także splot różnych bardziej prozaicznych okoliczności życiowych powodujących, że w swym całokształcie złożą się na "szczególne okoliczności", o jakich mowa w omawianym przepisie. Organy obu instancji w istocie ograniczyły swoje stanowisko do powołania się na kryterium dochodowe, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Organy wskazały na wysokość osiąganego przez skarżącą i jej męża w styczniu 2011 r. dochodu i podały, że największy udział w stałych obciążeniach finansowych gospodarstwa domowego zajmują wydatki związane ze spłatą kredytów. Stwierdzono również, że w informacji dostarczonej przez ośrodek pomocy społecznej zwrócono uwagę na stan zdrowia członków rodziny oraz wydatki z tym związane. Biorąc pod uwagę powyższe organy uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej, wskazując przy tym na uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Analizując treść zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również biorąc pod uwagę całokształt dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przyjąć należy, że w sprawie nie doszło do zebrania, wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i dokonania wnikliwej analizy sytuacji majątkowej wnioskodawcy, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stwierdzić należy, że prawidłowe wypowiedzenie się o zasadności, bądź niezasadności zastosowania ulgi, wymaga od organów orzekających w sprawie w pierwszej kolejności ustalenie aktualnej sytuacji materialnej i osobistej skarżącej. W rozpatrywanej sprawie oba organy oparły się na ustaleniach dokonanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w dniu 11 stycznia 2011 r., tymczasem decyzja organu pierwszej instancji została wydana ponad rok później, zaś decyzja organu odwoławczego prawie dwa lata później. Wynika z powyższego, że orzekając w sprawie organy nie posiadały wiedzy o aktualnej sytuacji materialnej i osobistej strony, co jak wskazano wyżej, jest niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że decyzje wydane w ramach tzw. uznania administracyjnego, w szczególności odmowne lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy, powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10, opubl. w LEX nr 952870). Z analizy uzasadnień oby wydanych w sprawie decyzji nie wynika, by organy dokonały prawidłowej analizy sytuacji finansowej skarżącej i jej rodziny. Obok wskazanych wyżej uchybień, brak jest w decyzji analizy wydatków rodziny skarżącej, w odniesieniu do uzyskiwanych dochodów, co ma znaczenie dla oceny możliwości ponoszenia ciężarów związanych ze spłatą odsetek. Organy nie odniosły się również do stanu zdrowia skarżącej, wobec której wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i która, jak wynika z tegoż orzeczenia wymaga stałej i długotrwałej pomocy i opieki innej osoby. Samo ogólne stwierdzenie, że w informacji ośródka pomocy zwrócono na tę okoliczność uwagę, nie zawiera żadnej wskazówki dla skarżącej, jak również dla kontrolującego decyzję Sądu, w jaki sposób okoliczność ta została przez organy oceniona. Wobec powyższego Sąd uznał, że obie wydane w prawie decyzje nie odpowiadają wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się na koniec do stwierdzeń organów, że największy udział w stałych obciążeniach finansowych gospodarstwa domowego zajmują wydatki związane ze spłatą kredytów to należy zauważyć, że zostały one zaciągnięte w okresie, gdy skarżąca nie wiedziała, że będzie musiała zwracać nienależnie pobrany zasiłek. W ocenie Sądu w rozpoznawanej doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Podczas ponownego postępowania organ winien ustalić aktualną sytuację materialną skarżącej z uwzględnieniem ponoszonych wydatków oraz odnieść się w sposób wnikliwy do argumentacji strony. Organ winien też uwzględnić fakt, że w przypadku skarżącej, która nie ma żadnych szans na poprawę statusu materialnego (utrzymuje się z renty) należy dodatkowo założyć, że miesięczne wydatki w miarę upływu lat będą wzrastać, chociażby z uwagi na koszty zakupu lekarstw i konieczność zapewnienia opieki skarżącej. Powinno to pociągać za sobą inną ocenę sytuacji rodzinnej skarżącej i możliwości spłaty przez nią obciążeń finansowych, niż gdyby dotyczyło to osoby zdrowej, młodej i zdolnej do pracy, a więc mającej szansę na poprawę swojej sytuacji.