III SA/Gd 30/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. K-M i I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 17 czerwca 2015 r. Starosta, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 6, art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. , poz. 332) - ustalił od A. K.-M. i I. M. opłatę za pobyt syna K. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej od 1.06.2015 r. do 31.05.2016 r. w wysokości 2.293,00 zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzice dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej ponoszą opłaty w wysokości średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie dziecka w tej placówce. W oparciu o art. 194 ustawy opłatę ustala , w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo- wychowawczej. Średni miesięczny wydatek na utrzymanie dziecka w placówce interwencyjnej [...] wynosi 2293 zł. Strony prowadzą wspólne gospodarstwo domowe z drugim dzieckiem. Łączne dochody rodziny wynoszą 7980,27 zł miesięcznie, które przekraczają kryterium dochodowe dla rodziny ustalone w przepisach ustawy o pomocy społecznej na kwotę 1368 zł. Ponadto organ wyjaśnił, że nie miały zastosowania zasady odstąpienia od ustalania opłaty, gdyż pozostająca rodzinie kwota dochodu po odliczeniu opłaty wynosi 5687,27 zł i nie jest niższa niż 150% kryterium dochodowego, tj. 2052,00 zł. W odwołaniu A. K.-M. i I. M. zakwestionowali wysokość ustalonej opłaty podnosząc, że wcześniej opłata wynosiła jedynie 500 zł, a dochody rodziny zmalały w stosunku do dochodów w roku poprzednim. Kwota miesięczna na osobę w rodzinie to 2660,09 zł, która jest niższa od średnich zarobków obliczonych przez GUS za maj 2015 r. Ponadto syn S. pozostający z nimi jest w trakcie kosztownego leczenia psychiatrycznego, leczy się też u stomatologa. Także oni sami są w trakcie leczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 listopada 2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że średnie miesięczne wydatki, przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce, w której przebywa syn stron, wynosi 2293 zł. Nie było podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty. Dochód rodziny jest wysoki, wynosi 7980,27 zł miesięcznie, co daje w przeliczeniu na jedną osobę kwotę 2660,09 zł, znacznie przekraczającą kryteria dochodowe ustalone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Odwoływanie się przez skarżących do średnich zarobków nie ma znaczenia w świetle regulacji prawa miejscowego, odwołujących się do przepisów ustawy o pomocy społecznej . Członkowie rodziny są dotknięci rozmaitymi schorzeniami, jednak generowane przez to koszty mogą zostać pokryte z bieżącego dochodu rodziny bez uszczerbku dla jej egzystencji. Sytuacja finansowa rodziny jest bardzo dobra, zatem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. A. K.-M. i I. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzucili, że organ odwoławczy nie uwzględnił prawidłowo wskaźników wzrostu cen towarów i usług, opublikowanych przez GUS w latach 2014 i 2015. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Organ wskazał, że średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej są ustalane przez starostę i ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. skarżący podniósł, że decyzja wydana została przez organ niewłaściwy, bowiem od 2013 r. cała rodzina zamieszkuje i jest zameldowana w G.. Przedłożył potwierdzenia o zameldowaniu na pobyt stały i poświadczenia wymeldowania z pobytu czasowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Kwestie te reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ( j.t. Dz.U. z 2016 r., poz.575 ), zwana dalej "ustawą". Przepis art. 193 ustawy stanowi: 1.Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 1a. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. 2. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. 6. Opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W myśl art. 194 ust. 1a ustawy, jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty. Zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy, rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Przepis art. 194 ust. 3 ustawy stanowi, że starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Niesporne w sprawie było, że syn skarżących – K. - przebywa w pieczy zastępczej - w placówce [...] w O.. Zaskarżone decyzje dotyczyły ustalenia opłaty za jego pobyt w pieczy zastępczej. Decyzję, jako organ pierwszej instancji, wydał S. K., powołując się ogólnie na treść art. 194 ustawy. Z kolei organ odwoławczy w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał na treść art. 194 ust. 1 i 3 ustawy. Z art. 194 ust. 1 ustawy wynika, że opłatę ustala starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem ( m.in.) w placówce opiekuńczo- wychowawczej. W toku postępowania skarżący nie kwestionowali właściwości Starosty do wydania decyzji. Dopiero na rozprawie skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa w tym zakresie wskazując, że miejscem zamieszkania zarówno skarżących , jak i obojga ich dzieci przed umieszczeniem syna K. w placówce opiekuńczo- wychowawczej był G.. Zauważyć należy, że ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja organu odwoławczego nie zawiera żadnych danych , pozwalających na zweryfikowanie przez Sąd zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia przez organ pierwszej instancji właściwości miejscowej, określonej przepisem art. 194 ust. 1 ustawy. Ani z decyzji, ani z akt administracyjnych nie wynika, kiedy syn skarżących K. M. został umieszczony w placówce opiekuńczo- wychowawczej. Nie przesądza tego też data, od której ustalona zastała w niniejszej sprawie odpłatność, bowiem skarżący podnosili, że wcześniejsza decyzja ustalała odpłatność w dużo niższej wysokości. Decyzją taką Sąd nie dysponuje. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską , zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny( jt. Dz.U. z 2016 r. , poz.380), jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W myśl art. 26 § 2 k.c., jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Skarżący I. M. na rozprawie przedstawił dokumenty, z których wnioskować można, że K. M. od 2013 r. zameldowany był na pobyt stały w G., natomiast skarżący - jego rodzice - wymeldowali się z pobytu czasowego w miejscowości L. w dniu 19 i 31 grudnia 2012 r. Z kolei z zaświadczeń z 24 maja 2015 r. o wynagrodzeniu obojga skarżących , znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że zamieszkują oni w G., a w oświadczeniu z dnia 27 maja 2015 r., złożonym na potrzeby niniejszego postępowania, do którego oświadczenia te dołączono, skarżący wskazał jako miejsce swojego zamieszkania miejscowość L.. Na podstawie dokumentów tych nie sposób ustalić, jakie było miejsce zamieszkania K. M. przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej, tym bardziej, że treść dokumentów weryfikowana być powinna w oparciu o datę umieszczenia go w takiej placówce, która dokładnie nie jest Sądowi znana. Skarżący wskazał jedynie, że nastąpiło to w czerwcu 2014 r., nie popierając swego twierdzenia żadnym dokumentem. Podkreślenia też wymaga, że organ pierwszej instancji powołał w podstawie decyzji art. 193 ust. 6 ustawy, co sugeruje, że skarżący pozbawieni są władzy rodzicielskiej albo władza ta została zawieszona lub ograniczona. Dokumentów potwierdzających taki stan rzeczy brak w aktach sprawy. Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( jt. Dz.U. z 2015 r., poz.2082 ze zm.) stanowi w art. 93 § 1 , że władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom. Z kolei zgodnie z art. 94 § 1 w/w ustawy , jeżeli jedno z rodziców nie żyje albo nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, władza rodzicielska przysługuje drugiemu z rodziców. To samo dotyczy wypadku, gdy jedno z rodziców zostało pozbawione władzy rodzicielskiej albo gdy jego władza rodzicielska uległa zawieszeniu. W myśl art. 94 § 3 w/w ustawy jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani, ustanawia się dla dziecka opiekę. Miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna ( art. 27 kodeksu cywilnego). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że choć zarzut naruszenia przepisów o właściwości postawiony został dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, to kwestia ta musi być wyjaśniona z uwagi na sankcję nieważności, jaką za sobą pociąga naruszenie tych przepisów. Okoliczności pozwalające na ocenę, czy w niniejszej sprawie nie doszło do ich naruszenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, przy czym dochowanie właściwości rzeczowej w niniejszej sprawie jest tylko jednym z aspektów sprawy niniejszej , która - co do meritum - dotyczyła ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ta ostatnia kwestia była przedmiotem postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji. W decyzji tego organu nie odniesiono się natomiast w żaden sposób do kwestii właściwości organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Zauważyć wobec tego należy, że w przypadku, gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone w I instancji wymaga uzupełnienia, bowiem nie zostały ustalone wszystkie istotne , mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne , rzeczą organu odwoławczego jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ( art. 136 k.p.a.). Z obowiązku tego organ odwoławczy się nie wywiązał. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń stanu faktycznego , a dowody uzupełniające z dokumentów może przeprowadzić tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie ( art. 106 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie było możliwe dokonanie oceny właściwości organu pierwszej instancji w sposób określony przywołanym przepisem. Z powyższych względów przedwczesne było dokonywanie oceny, czy prawidłowo ustalona zastała wysokość opłaty za pobyt dziecka skarżących w placówce opiekuńczo- wychowawczej. Mając na uwadze powyższe Sąd uznając , że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, będzie miał na uwadze powyższe wskazania.