III SA/Gd 302/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie WSA: Alina Dominiak, Arkadiusz Despot-Mładanowic, Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 05 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 9 lutego 2004 r. nr SE [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych odmówił stwierdzenia u L. P. choroby zawodowej w postaci pylicy azbestowej płuc. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż L. P. w latach 1974 - 1985 pracował w różnych zakładach pracy na stanowiskach: sanitariusza, montera przewodów, zaś w latach 1985 - 1997 zatrudniony był w "A" im. Komuny Paryskiej w G., a następnie w "B" S.A. na stanowiskach: robotnika budowlanego oraz malarza konserwatora okrętowego. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji L. P. w czasie pracy zawodowej nie był narażony na azbest. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. nie rozpoznał u niego choroby zawodowej. W tej sytuacji organ podał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia u L. P. choroby zawodowej - pylicy azbestowej płuc. W odwołaniu od powyższej decyzji L. P. podniósł, że przesłał organowi kopie świadectw pracy z całego okresu zatrudnienia oraz opisał dokładnie zakres swoich obowiązków. Wskazał, iż sprawa toczy się już cztery lata i powinien być uczciwie zbadany przez komisję lekarską. Rozpoznając odwołanie skarżącego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia 5 kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wywiady środowiskowe zostały przeprowadzone przez osoby uprawnione i wynika z nich, że L. P. nie pracował w narażeniu na azbest. Organ podniósł, iż uprawniona jednostka w wydanym orzeczeniu lekarskim nie rozpoznała u niego choroby zawodowej, zaś strona nie skorzystała z możliwości odwołania się od tego orzeczenia, mimo że została o takiej możliwości pouczona. W tej sytuacji skoro instytucja upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych nie rozpoznała u L. P. choroby zawodowej zaskarżona decyzja w ocenie organu drugiej instancji odpowiada prawu. W skardze skarżący podniósł, iż nie sprawdzono dokładnie zakresu jego pracy w "C", a konserwator by mógł przystąpić do malowania musi dokładnie oczyścić z rdzy blachy poprzez piaskowanie lub szlifowanie. W związku z tym nie polega na prawdzie twierdzenie organu, iż w miejscu pracy nie był narażony na azbest. Nadto wskazał, że nie zostały przeprowadzone żadne badania potwierdzające jego roszczenia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) (mającego zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy § 10 w zw. z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - Dz. U. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z powyższego wynika, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 2 wykazu chorób zawodowych znajdują się "pylice płuc". Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, że skarżący w okresie od 1985 r. do 1997 r. zatrudniony był w "D" im. Komuny Paryskiej w G., następnie w "E" S.A. na stanowiskach: robotnika budowlanego oraz malarza konserwatora okrętowego. Skarżący w trakcie wykonywania pracy narażony był, m.in. na pyły przemysłowe powstałe w procesie czyszczenia powierzchni statków, co wynika z przeprowadzonego w dniu 29 sierpnia 2001 r. dochodzenia epidemiologicznego, z kolei zaś z pisma dyrektora "F" S.A. z dnia 13 stycznia 2004 r. wynika, iż skarżący na zajmowanym stanowisku mógł być narażony, m.in. na pyły tlenku żelaza, natomiast nie miał kontaktu z substancjami, które zawierały azbest (powyższe znajduje potwierdzenie w wywodach skargi, gdzie L. P. wskazał, iż przed przystąpieniem do malowania musiał dokładnie oczyścić z rdzy blachy poprzez piaskowanie lub szlifowanie). Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. (WOMP) w wydanej opinii stwierdził, iż u skarżącego na wysokości segmentu 6 po stronie prawej widoczne są tzw. linie podpłucne mające związek z procesem włóknienia śródmiąższowego, spotykane również w pylicy, np. w azbestozie, zaś bardziej masywne zwłóknienia śródmiąższowe widoczne obustronnie na wysokości segmentów l0-tych obu płuc mogą mieć związek z pylicą. W konkluzji stwierdzono jednak, iż nie rozpoznano u skarżącego choroby pylicy płuc azbestozy. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - określone wart. 6 i 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § l k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Takie naruszenie zasad postępowania dowodowego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że ocena materiału dowodowego powinna być dokonana w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał, bo w przeciwnym razie dochodzi do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Rozpatrujące sprawę organy administracji pominęły zupełnie fakt, że skarżący był narażony na pyły przemysłowe powstałe w procesie czyszczenia powierzchni statków, a zatem może cierpieć na inny niż azbestoza rodzaj pylicy. Z akt administracyjnych nie wynika zresztą, by skarżący kiedykolwiek twierdził, iż jest chory na azbestozę. Podobnie, podejrzenie azbestozy nie pojawia się w zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej. Tymczasem organ administracji poprzestał na stwierdzeniu, iż opinię w sprawie wydała jednostka uprawniona do rozpoznawania chorób zawodowych, zaś skarżący mimo pouczenia nie wniósł odwołania do jednostki badawczo - rozwojowej w zakresie medycyny pracy. Fakt, iż skarżący nie wniósł odwołania nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy żadnego znaczenia, gdyż jak już podniesiono wyżej to na organie administracji ciąży obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów. W tej sytuacji rzeczą organu odwoławczego było zasięgnięcie opinii innej placówki naukowej z zakreśleniem okoliczności, jakie winna wziąć pod uwagę. Było to konieczne w sytuacji gdy orzeczenie lekarskie, które stało się podstawą rozstrzygnięcia sprawy było dotknięte oczywistym błędem logicznym. Mianowicie stwierdzając objawy mogące wskazywać na występowanie u skarżącego pylicy, na przykład azbestozy, wykluczono chorobę zawodową z powodu braku kontaktu skarżącego z azbestem. Sporządzająca orzeczenie lekarskie jednostka służby zdrow1c( a w ślad za nią organy administracji pominęły w swych wnioskach kluczowy fakt, że nigdy nie twierdzono, że skarżący cierpi na azbestozę, 'a przywołano ją w rozpoznaniu medycznym jedynie jako "przykład" pylicy, nie wykluczając występowania u skarżącego pylicy innego rodzaju. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to wprost z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ciąży na nim obowiązek bardzo wnikliwej i wszechstronnej oceny wszystkich dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym. Organ nie sprostał jednak powyższym wymaganiom, a ustalenia faktyczne poczynione przezeń w oparciu o obciążone wadami orzeczenie lekarskie należy traktować jako dowolne. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jako "dowolne" należy traktować również ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) - por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., OSNP 1995, nr 7, poz. 83. Zatem organ drugiej instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w celu jednoznacznego wyjaśnienia czy schorzenie skarżącego wykazuje związek przyczynowy z działaniem szkodliwych czynników występujących w środowisku pracy. Wskazać trzeba, że wprawdzie organy inspekcji sanitarnej w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 7 i 8 powołanego rozporządzenia i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, ale dokonane rozpoznanie choroby nie wyłącza uprawnień tych organów do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej określonych w § 1 ust. l i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Nie oznacza to również zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej lub nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia. Organ jest uprawniony do wezwania osób sporządzających opinię do jej uzupełnienia w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej z zakreśleniem jej okoliczności jakie winny być w opinii ustalone (por. wyrok NSA z dnia 15.03.1994 r., Prok. i Pr. 1995/2/53 oraz wyrok NSA z dnia 24.02.1998 r., ONSA 1998/4/150). Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1,80 i 138 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej będzie zobowiązany do podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwoli na ocenę, czy zachodzi związek przyczynowy między schorzeniem skarżącego i warunkami jego pracy, czy też zostało ono spowodowane innymi czynnikami. Organ będzie miał na uwadze i to, że konstrukcja § l ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych przemawia za tym, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u strony choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Aby to domniemanie obalić należy udowodnić, że zachorowanie jest skutkiem innej przyczyny niż warunki pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19.07.1984 r., OSNC z 1985 nr 4, poz. 53; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4.06.1998 r. OSNP z 1999 r. nr 6, poz. 192). Jednocześnie Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie uznania schorzenia za chorobę zawodową nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym było orzekanie w trybie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.